I OSK 321/23

Dnia 1 września 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 września 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Gl 58/22 w sprawie ze skargi T. B. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 19 października 2022 r. II SAB/Gl 58/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę T. B. (Skarżący) na bezczynność Prezydenta Miasta S. (Prezydent) w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a mianowicie art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 61 § 3 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi pomimo, że w sprawie prowadzonej przez Prezydenta doszło do przewlekłości postępowania, a Sąd na skutek niewłaściwej wykładni przepisów kodeksu postępowania administracyjnego uznał, że z uwagi na przekazanie przez organ wniosku Skarżącego do organu w G., a następnie po rozpatrzeniu sporu kompetencyjnego przez SKO i ponownym otrzymaniu akt przez organ Prezydenta dopiero 12 maja 2022 r. rozpoczął się bieg terminu na załatwienie sprawy z wniosku Skarżącego o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, podczas gdy wniosek został złożony do prawidłowego organu i tym samym, z uwagi na to doszło do przewlekłości postępowania. W konsekwencji powyższego naruszenia w ocenie Skarżącego Sąd dokonał błędu w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, iż nie doszło do przewlekłości postępowania, podczas gdy wniosek o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego został złożony już 31 stycznia 2021 r. i nie został załatwiony w terminie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, oświadczając że koszty te nie zostały pokryte w części lub w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, iż rozpoznając skargę na bezczynność sąd dokonuje kontroli wyłącznie według stanu z dnia wniesienia skargi. Skarżący pogląd ten uznał za prawidłowy jedynie teoretycznie. Przywołując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że z mocy art. 149 p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznający skargę na bezczynne prowadzenie postępowania przez organy obciąża obowiązek oceny, czy postępowanie administracyjne w danej sprawie dotknięte jest przewlekłością, a więc czy organ administracji publicznej prowadzi lub prowadził postępowanie administracyjne przewlekle. A zatem, jeśli postępowanie administracyjne jest w toku sąd ocenia, czy postępowanie jest prowadzone przewlekle, zaś w przypadku zakończenia postępowania administracyjnego sąd ocenia, czy postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle (wyrok NSA z 5 lipca 2013 r. II OSK422/13). W ocenie Skarżącego przytoczona powyżej treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jasno wskazuje, iż Sąd winien brać pod uwagę całość przebiegu postępowania administracyjnego, według stanu na moment wniesienia skargi, a nie tylko jego wybiórczy fragment, jak to uczynił przy rozpoznaniu skargi Skarżącego. Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem Sądu że skoro dopiero 12 maja 2022 r. organ otrzymał postanowienie SKO o uznaniu Prezydenta za organ właściwy do rozpoznania sprawy to dopiero od tej daty biegnie termin do załatwienia sprawy. Podkreślił, że zgodnie z art. 19 k.p.a. to na organ nałożony jest obowiązek przestrzegania swojej właściwości dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Fakt, że Prezydent na skutek błędu powziął przekonanie, iż nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku i na tej podstawie dokonał przekazania sprawy w trybie art. 65 § 1 k.p.a., nie może stanowić podstawy do odmowy ochrony interesów Skarżącego do rozpoznania jego wniosku bez zbędnej zwłoki. Skarżący zaznaczył, że § 1 art. 65 k.p.a. wprost wskazuje, iż przekazanie sprawy następuje wyłącznie w sytuacji, w której organ jest niewłaściwy. W przedmiotowej sprawie okazało się, iż wniosek został złożony przez Skarżącego do organu właściwego, który winien sprawę rozpoznać niezwłocznie po jej otrzymaniu. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej żądania. Skoro więc wniosek o wydanie przyznanie Skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego został złożony 31 stycznia 2022 r., a organ ten był prawidłowym organem do rozpoznania żądania Skarżącego to uznać należy, iż od tej daty należy mówić o rozpoczęciu biegu do rozpoznania sprawy. Oznacza to w ocenie Skarżącego, że organ rozpoznawał wniosek przeszło 6 miesięcy, co bezsprzecznie sprawia, że w toku sprawy doszło do przewlekłości postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent wniósł o jej oddalenie, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Oceniając zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności nawiązać należy do wywodów zawartych w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, w którym wskazano, że przedmiot kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., nie może być identyfikowany inaczej, niż przy wykorzystaniu wykładni językowej oraz systemowej i funkcjonalnej wymuszających uwzględnienie przepisu art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. definiujących bezczynność i przewlekłość jako określone tym przepisem stany rzeczy istniejące w postępowaniu administracyjnym niezakończonym i dotkniętym wadliwością naruszenia art. 12 i 35 k.p.a. Skarga na bezczynność jest zatem skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Uwzględniając treść art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. i zawarte w nich definicje bezczynności i przewlekłości, przyjąć trzeba, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje, że załatwia on sprawę dłużej, niż było to niezbędne. Tak objaśniony przedmiot skargi na bezczynność oraz skargi na przewlekłe postępowanie ma zasadnicze znaczenie dla określenia sposobu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego przez sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Inne okoliczności będą mieć istotne znaczenie dla stwierdzenia bezczynności, a inne – dla stwierdzenia przewlekłości postępowania. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność winien dokonać ustaleń dotyczących tego, czy termin załatwienia sprawy został przekroczony przez organ, pozostawiając poza zakresem prowadzonych rozważań kwestię opieszałości postępowania. Sąd rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania winien dokonać ustaleń dotyczących tego, czy organ prowadzi postępowanie w opieszały sposób. Sąd pierwszej instancji uznał, że wniesiona w sprawie skarga dotyczyła bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku Skarżącego o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Sposób sformułowania skargi kasacyjnej wskazuje natomiast, że w ocenie pełnomocnika Skarżącego w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Sąd kasacyjny wyjaśnia, że Skarżący pismem z 4 kwietnia 2022 r. wniósł do Sądu pierwszej instancji dwie skargi na bezczynność Prezydenta : jedna dotyczyła rozpoznania jego wniosku o przyznanie zasiłku stałego, a druga - wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. W piśmie z 30 maja 2022 r. Skarżący wniósł o "rozpoznanie skargi w obu zakresach, to jest bezczynność MOPS w przedmiocie przyznania zasiłku stałego, bezczynność i brak przyznania do dnia dzisiejszego zasiłku pielęgnacyjnego". Oznacza to, że Skarżący sprecyzował, że przedmiotem jego skargi jest bezczynność organu w przyznaniu mu zasiłku pielęgnacyjnego i taka skarga rozpoznana została przez Sąd pierwszej instancji. Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt złożenia przez Skarżącego wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego 31 stycznia 2022 r. W tej samej dacie, działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., Prezydent przekazał wniosek do Prezydenta G., jako właściwego miejscowo ze względu na miejsce pobytu Skarżącego. Sąd pierwszej instancji uznał, że do wszczęcia postępowania w sprawie przed Prezydentem nie doszło w dacie wniesienia podania przez Skarżącego, czyli 3 stycznia 2022 r. ale dopiero po przekazaniu mu akt sprawy przez Prezydenta G. na skutek rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (Kolegium). Rację ma Skarżący, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jak jednak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 marca 2022 r. II OSK 932/21, przywołując stanowisko wyrażone w doktrynie prawa administracyjnego, gdyby o dacie wszczęcia postępowania decydować miał dzień doręczenia żądania dowolnemu organowi administracji, a żądanie doręczone zostało organowi niewłaściwemu, przewidziany przez prawo termin do załatwienia sprawy obejmowałby również okres, w którym organ właściwy w sprawie nie mógłby podjąć czynności zmierzających do załatwienia sprawy (por. Z. R. Kmiecik, w: Dynamika postępowania administracyjnego ogólnego, Tom II Część 4, redakcja naukowa C. Martysz, System Prawa Administracyjnego Procesowego, redaktorzy naczelni G. Łaszczyca, A. Matan, Warszawa 2021, s. 84). W opracowaniach komentarzowych do k.p.a. afirmowane jest stanowisko, wedle którego art. 61 § 3 k.p.a. regulujący datę wszczęcia postępowania sądowego na żądanie strony winien być rozumiany w ten sposób, że przez dzień doręczenia żądania organowi należy rozumieć dzień wpływu podania zawierającego żądanie do kancelarii właściwego organu (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 377; A. Matan, w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, s. 514). Prawnie znaczącą datą jest moment wpływu podania do organu właściwego do załatwienia sprawy (por. J. Wegner, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, redakcja naukowa Z. Kmieciak, W. Chróścielewski, Warszawa 2019, s. 383). Sąd Wojewódzki słusznie zatem uznał, że w realiach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę wynikający z art. 19 k.p.a. obowiązek uwzględnienia przez organy swojej właściwości, nie można przyjąć, by datą wszczęcia postępowania przed Prezydentem była data otrzymania przez niego wniosku, z treści którego wynikało, że to inny organ jest właściwy w sprawie. Prezydent postąpił prawidłowo przekazując w takiej sytuacji sprawę organowi właściwemu. Przekazanie to nastąpiło niezwłocznie. Okoliczność, że organ, który otrzymał wniosek dopiero po trzech miesiącach to jest 5 kwietnia 2022 r. uznał, że nie jest właściwym w sprawie i skierował wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego do Kolegium nie może obciążać Prezydenta ani też prowadzić do uznania, że pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu sprawy. Sąd kasacyjny dostrzega, że ostatecznie to Prezydent uznany został za organ właściwy. Jak jednak wynika z akt sprawy, Prezydent uznał się za niewłaściwy na skutek wskazania przez Skarżącego we wniosku G. jako miejsca zamieszkania. Podany Skarżącego adres był adresem aresztu śledczego, co skutkowała uznaniem przez Kolegium, że nie można uznać, by Skarżący miał miejsce zamieszkania w G. i przyjęciem właściwości Prezydenta S. Sąd kasacyjny wyjaśnia również, że niezwłocznie po otrzymaniu wniosku, Prezydent podjął czynności niezbędne do jego rozpoznania, Co istotne, pismem z 3 czerwca 2022 r. poinformował Skarżącego, że sprawa załatwiona zostanie do 4 lipca 2022 r., zaś 27 czerwca 2022 r. a więc w terminie wskazanym w zawiadomieniu, wydał decyzję. Oznacza to, że organ załatwił sprawę w terminach wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 36 § 1 k.p.a. W stanie faktycznym sprawy nie można zatem postawić Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 61 § 3 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. Zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 p.p.s.a. był oczywiście niezasadny. Przywołany przez Skarżącego przepis nie ma zastosowania w sprawach dotyczących kontroli organów administracji publicznej w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a w tym zakresie Sąd rozpoznawał sprawę. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a