I OSK 3259/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Rafał Stasikowski, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1569/17 w sprawie ze skargi K. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1569/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [...] z [...] 2017 r. o przyznaniu skarżącemu dodatku mieszkaniowego wypłacanego od 1 listopada 2017 r. do 30 kwietnia 2018 r. w kwocie 331,21 zł miesięcznie, w tym ryczałt 50,71 zł z tytułu braku wyposażenia w instalację centralnego ogrzewania, instalację doprowadzającą ciepłą wodę oraz instalację gazu przewodowego. Uznając, że decyzja organu I instancji była prawidłowa Kolegium wskazało, że skarżący jest najemcą lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...] zlokalizowanego w nieruchomości stanowiącej własność prywatną. Utrzymuje się z zasiłku stałego, dochód jego gospodarstwa domowego za okres ostatnich trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wyniósł łącznie 819,99 zł, tj. 273,33 zł miesięcznie, tym samym nie przekroczył 175% najniższej emerytury, zatem spełniał kryterium z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 180). Nadto spełnione zostało kryterium metrażu lokalu określone w art. 5 i art. 6 ust. 1, ust. 6 i 10 ww. ustawy, ponieważ powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego wynosiła 24,83m2, tj. nie przekraczała normatywnej powierzchni użytkowej dla jednej osoby. Przedmiotowy lokal nie był wyposażony w instalację centralnego ogrzewania, w instalację doprowadzającą ciepłą wodę oraz w instalację gazu przewodowego, tym samym skarżącemu przysługiwał ryczałt na zakup opału stanowiący część dodatku mieszkaniowego, obliczony stosownie do art. 6 ust. 1, ust. 6 i ust. 10 ww. ustawy. Wydatki ponoszone przez skarżącego na lokal stanowiła kwota 400,71 zł z tytułu czynszu, do którego, zdaniem organu, należało doliczyć opłatę za ciepłą wodę – 9,40 zł, 58,35 zł za centralne ogrzewanie i 4,70 zł za gaz. Całość wydatków uwzględniona przy wyliczeniu dodatku mieszkaniowego wyniosła 473,16 zł, tym samym wysokość dodatku winna wynieść 331,21 zł (473,16 x 70% zł). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący podniósł, że kwota dodatku mieszkaniowego jest zbyt niska, na poparcie czego dołączył kserokopię rozliczenia mediów za listopad 2017 r. z kwotą 146,58 zł z tytułu c.o. Na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. skarżący powołał się na konflikt z właścicielem mieszkania, wskazując, że faktycznie ponosi koszty ogrzewania w wysokości 147 zł, które nie zostały wliczone do należnego mu dodatku. Oddalając skargę, Sąd uznał, że zgromadzone dokumenty w aktach sprawy potwierdzają prawidłowość w wyliczeniu dodatku mieszkaniowego. Sąd podkreślił, że we wniosku o przyznanie dodatku wypełnionym i podpisanym przez skarżącego, skreślono informację, że jest centralne ogrzewanie, co zostało potwierdzone również podpisem zarządcy domu i zaświadczeniem o wysokości opłat z 20 września 2017 r. Na etapie postępowania przygotowawczego skarżący wskazywał jedynie, że faktycznie opłacany czynsz jest wyższy niż przyznany dodatek mieszkaniowy. Dopiero do skargi załączone zostało rozliczenie czynszu za listopad 2017 r., w którym zaznaczono kwotę 146,58 zł z tytułu "c.o" z jednoczesnym zaznaczeniem, że tego typu opłata naliczana jest od 13 listopada. W ocenie Sądu, organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania dowodowego, ponieważ w dacie przyznania dodatku skarżący nie opłacał należności z tytułu c.o. Fakt, że w decyzji Kolegium kwotę 8,35 zł opisano, jako "centralne ogrzewanie" oznacza jedynie, że w tej wysokości przyznano ryczałt na opał z powodu braku instalacji centralnego ogrzewania, co wyraźnie wynika z decyzji organu I instancji. Przywołane dokumenty, świadczą o tym, że co najwyżej centralne ogrzewanie zostało założone 13 listopada 2017 r. a więc w okresie krótszym niż 6 miesięcy od daty przyznania dodatku. Sąd podzielił wyrażany przez NSA pogląd, że ustawowy zakaz modyfikowania wysokości dodatku mieszkaniowego obejmuje okres rozpoczynający się w dniu wydania decyzji przez organ I instancji. Krótki okres przyznawania dodatku mieszkaniowego zabezpiecza interesy osoby ubiegającej się o dodatek przed niedogodnościami związanymi m.in. ze zmianą dochodów lub opłat za mieszkanie. Ewentualne zmiany w tym zakresie zostają uwzględnione w trakcie rozpatrywania wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego na następny okres. Za prawidłowe uznał też stanowisko organów, że w przypadku zamieszkiwania w lokalu stanowiącym własność prywatną – przepisy ograniczają górną wysokość dodatku mieszkaniowego, uniemożliwiając przyznanie go w wysokości faktycznie ponoszonych opłat. W skardze kasacyjnej od opisanego wyroku K. Ż. zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 88 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie skargi, mimo niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; jak również przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także jego dowolną ocenę; przejawiające się również w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego; - art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie skargi a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo jej nieprawidłowości; poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wskazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, polegającymi na tym, że organ nie przeprowadził z urzędu dowodów na okoliczność, czy lokal wyposażony jest w instalację centralnego ogrzewania, mimo że do organu II instancji skarżący kierował pismo wraz z wyliczeniem co do ponoszonych przez niego kosztów z tego tytułu; jak również polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono, czy lokal posiada instalację centralnego ogrzewania, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw skarżącego do dodatku mieszkaniowego; - art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. wobec przyjęcia przez Sąd, że miarodajnym nie jest stan faktyczny z chwili orzekania lecz niesprecyzowany przez Sąd moment w przyszłości, co stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli; oraz naruszenie art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a. i art. 86 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do okoliczności czy i od kiedy lokal posiada dostęp do instalacji centralnego ogrzewania. Powyższe naruszenia zdaniem skarżącego skutkowały naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 3 i 4 pkt 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych poprzez jego niezastosowanie i przyznanie na rzecz skarżącego zamiast dodatku proporcjonalnego do poniesionych przez niego wydatku, ryczałtu na podstawie art. 6 ust. 7 ww. ustawy. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o: - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, - rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, - zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej zwaną "p.p.s.a." W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a., w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszania prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art., 7 k.p.a., art., 77 § 1, 75 i 88 oraz 136 k.p.a. Zarzuty te należy uznać za niezasadne. Norma z art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Przywołany w skardze kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny i dotyczy kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sąd administracyjny. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli działalności administracji publicznej w przedmiotowej sprawie i zasadnie oddalił skargę kasacyjną. Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i trafnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Skoro z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to należy uznać, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest zgodne z prawem. Analiza pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia norm prawa procesowego wskazuje, że sprowadzają się one jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organ orzekający w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ rozpatrujący sprawę zgromadził materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Sąd zaś dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji tak w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu co do wad postępowania administracyjnego w postaci naruszenia przez organy orzekające przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego. Nieusprawiedliwiony jest też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 ust. 3 i 4 pkt 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez jego niezastosowanie. Zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) może dotyczyć błędnej wykładni przepisu lub niewłaściwego zastosowania. Co do zasady Sąd narusza przepis, który stosuje. Istota wspomnianego naruszenia prawa materialnego sprowadza się do wskazania, że organy przyznały na rzecz skarżącego zamiast dodatku proporcjonalnego do poniesionych przez niego wydatków, ryczałtu na podstawie art. 6 ust. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zarzut ten jest niezasadny, gdyż organy orzekające w sprawie, określając wysokość dodatku mieszkaniowego skarżącego, wzięły pod uwagę wysokość wydatków z miesiąca września 2017 r., zaś skarżący uważa, że kwota wydatków była wyższa i na tą okoliczność na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r., przedstawił stosowne wyliczenie z tytułu centralnego ogrzewania. Tak więc w dacie przyznania dodatku skarżący nie opłacał należności z tytułu c.o. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zmiana danych zawartych we wniosku lub deklaracji złożonej przez wnioskodawcę, która nastąpiła w okresie 6 miesięcy od dnia przyznania dodatku mieszkaniowego, nie ma wpływu na wysokość wypłacanego dodatku mieszkaniowego. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do przyjętej wykładni (p. też wyrok NSA z 4 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 3285/14), że ustawowy zakaz modyfikowania wysokości dodatku mieszkaniowego obejmuje okres rozpoczynający się w dniu wydania przez organ decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy. Zatem w rozpatrywanej sprawie wszelkie zmiany w sytuacji wnioskodawcy, które wystąpiły po dniu [...] października 2017 r., nie mogły być uwzględnione. Krótki okres, na jaki przyznawany jest dodatek mieszkaniowych (6 miesięcy), zabezpiecza interesy osoby ubiegającej się o dodatek przed niedogodnościami związanymi m.in. ze zmianą dochodów lub opłat za mieszkanie. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa została prawidłowo rozpatrzona przez Sąd I instancji. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego. Przepisy art. 209 i 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 powołanej ustawy) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 powołanej ustawy, po złożeniu przez tegoż pełnomocnika stosownego oświadczenia.