I OSK 3283/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt III SAB/Kr 8/19 w sprawie ze skargi D. G. na bezczynność Starosty S. oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę S. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Starosty S. na rzecz D. G. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 maja 2019 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę D. G. na bezczynność Starosty S. w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...], obręb Z., jednostka ewidencyjna Z. oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie. Uznając skargę za nieuzasadnioną Sąd wskazał, że Starosta S. zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków i zawiadomieniem z dnia [...] 2014 r. wszczął postępowanie. Zawiadomieniem z dnia [...] 2015 r. organ poinformował o terminie i miejscu wyłożenia operatu opisowo-kartograficznego zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków dla obrębu Z. Operat opisowo-kartograficzny zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków dla obrębu Z. został wyłożony do publicznego wglądu w dniach roboczych od 12 do 30 października 2015 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w S.. Skarżąca w dniu [...] 2015 r. wniosła uwagę nr [...] i wskazała, że nie zgadza się z okazanymi granicami działki ewidencyjnej nr [...] w Z. oraz pomniejszeniem jej powierzchni z 0,2132 ha do 0,1441 ha. Organ uznał uwagę za bezzasadną. Po okresie wyłożenia, tj. w dniu [...] 2015 r., projekt operatu opisowo-kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Starostwo w ramach udzielonej rękojmi na wykonane prace geodezyjne przez Firmę [...] Sp. z o. o. z K., zwróciło się w dniu [...] 2016 r. do firmy o dokonanie ponownej, szczegółowej analizy dokumentacji z modernizacji odnośnie działki ewid. nr [...]. Spowodowane to było wniesionymi dwoma pismami skarżącej z dnia [...] 2016 r. Skarżąca otrzymała do wiadomości treść powyższego pisma w dniu [...] 2016 r. Wszczęte zostało postępowanie administracyjne dotyczące zmian danych ewidencyjnych, a mające na celu analizę zmian wynikłych podczas modernizacji, a podnoszonych w pismach odnośnie działki ewid. nr [...]. W dniu [...] 2017 r. firma wykonująca modernizację przekazała dokumentację z powyższych czynności wraz z opinią geodezyjną sporządzoną przez geodetę uprawnionego M. K. oraz pismo z [...] 2016 r. Pismem z dnia [...] 2018 r. zwrócono dokumentację z przeprowadzonego przez firmę ustalenia przebiegu granic, celem przedłożenia do organu skompletowanego operatu technicznego zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami technicznymi. W dniu [...] 2018 r. został złożony operat techniczny przez firmę [...], który został poddany weryfikacji. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami wynikającymi z naruszenia przepisów prawnych, do niniejszego operatu technicznego wydany został protokół z weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do PZGiK z uwagami do poprawy przez wykonawcę prac, a dokumentacja zwrócona do poprawy. Starosta wydał w dniu [...] 2018 r. postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków odnośnie działki [...] z obrębu Z., jednostka ewidencyjna Z., do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej G. B. oraz po zmarłym A. S. Organ zwrócił się w dniu [...] 2017 r. do Urzędu Stanu Cywilnego w Z. o udzielenie odpowiedzi, czy G. B. i A.S. nie żyją, a w przypadku ich śmierci o przesłanie aktu zgonu. W odpowiedzi Urząd Stanu Cywilnego w Z. przesłał w dniu [...] 2017 r. odpisy skróconych aktów zgonu. W dniu [...] 2017 r. zwrócono się do Sądu Rejonowego w S. o udzielenie informacji, czy został przeprowadzony spadek po G. B. i A. S. Zapytanie ponowiono w dniu [...] 2018 r. Pismem z dnia [...] 2018 r. wezwano strony postępowania o udzielenie informacji, czy został przeprowadzony spadek po A. S. i G. B. oraz o dostarczenie stosownego dokumentu, tj. postanowienia właściwego sądu o stwierdzenie nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po ww. zmarłych. Wnioskiem z dnia [...] 2018 r. organ zwrócił się do Centrum Personalizacji Dokumentów Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie. Pismami z dnia [...] 2018 r. i [...] 2018 r. zwrócono się do wskazanych przez J. F. domniemanych spadkobierców z zapytaniem o udzielenie informacji, czy został przeprowadzony spadek po A. S. i kto jest następcą prawnym po tej osobie. Pismem z dnia [...] 2018 r. wezwano H.B. o udzielenie informacji, czy został przeprowadzony spadek po G. B., czy posiada ona pełnomocnictwo do występowania w imieniu spadkobierców przed organami administracji publicznej. Sąd zaznaczył, że przytoczył szczegółowo przebieg całego postępowania, aby uwidocznić, że nie można zarzucić organowi ani bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania. Oceniając zatem aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania Sąd doszedł do przekonania, iż czas prowadzenia postępowania jest w pełni uzasadniony i usprawiedliwiony. Organ podejmował czynności bez nieuzasadnionej zwłoki. Sąd uwzględnił okoliczności, na które powoływał się organ w odpowiedzi na skargę, w tym podnoszone kwestie związane z ustaleniem następców prawnych i koniecznością zawieszenia postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku D. G., reprezentowana przez adwokata, podniosła zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: a) art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi wskutek: - błędnego uznania, że Starosta S. nie dopuścił się bezczynności w ramach prowadzonego postępowania i podejmował czynności bez nieuzasadnionej zwłoki, w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy wskazuje na to, że organ co najmniej dwudziestodwukrotnie informował skarżącą o zmianie terminu rozpoznania sprawy, a po upływie przeszło 2,5 lat od wszczęcia postępowania wydał postanowienie o jego zawieszeniu; - braku rozpoznania skargi pod kątem zarzutów przewlekłości postępowania, a ograniczenie się jedynie do stwierdzenia przez Sąd, że czas prowadzenia postępowania jest w pełni uzasadniony i usprawiedliwiony pomimo, że organ podejmował działania w długich odstępach czasu, wykonywał czynności pozorne, których celem było powodowanie, że formalnie organ nie pozostawał bezczynny oraz co w konsekwencji doprowadziło do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy; - wybiórczą ocenę materiału dowodowego i podniesionych w skardze zarzutów wobec odniesienia się jedynie do czynności podejmowanych przez organ w zakresie ustalenia kręgu uczestników postępowania, z całkowitym pominięciem uprzedniej przewlekłości działania organu, w ramach postępowania wyjaśniającego przyczyny zmian konfiguracji, przebiegu granic, użytków oraz pomniejszenia powierzchni działki skarżącej; - bezzasadne uwzględnienie okoliczności powołanych przez organ w kwestii konieczności ustalenia następców prawnych i zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy został ustalony krąg spadkobierców i możliwe jest zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, a działania w tym przedmiocie organ podjął po blisko 2 latach od wszczęcia postępowania w sprawie; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 12 oraz art. 35 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na skutek uznania, że w niniejszej sprawie nie zostały naruszone przez organ administracji powołane zasady postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez uznanie, że Starosta S. nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności i że nie przewlekał w sposób bezzasadny postępowania, w przypadku, gdy stan faktyczny niniejszej sprawy uzasadnia twierdzenie, że organ administracji dopuszczał się bezzasadnego wydłużania postępowania, a postępowanie nie zostało zakończone wydaniem odpowiedniego aktu w sprawie - a ostatecznie zostało zawieszone, co w konsekwencji doprowadziło do utraty przez skarżącą zaufania do organu administracji, który w sposób bezpodstawny przewleka postępowanie i nie wydaje decyzji w sprawie; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, w tym nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze, w szczególności: brak odniesienia się do zarzutu podawania przez organ administracji nierzeczywistych i nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy przyczyn zwłoki w rozpoznaniu sprawy, naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz naruszenia obowiązku wnikliwego i szybkiego załatwienia sprawy; sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny i ogólnikowy co doprowadziło do niemożliwości ustosunkowania się do przyjętych przez Sąd podstaw rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów poniesionych przed Sądem I instancji. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Rozpatrując skargę kasacyjną przy tak zakreślonych jej podstawach należy podzielić spostrzeżenia odnośnie do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślić trzeba, że w sprawie której przedmiotem jest bezczynność organu sąd administracyjny samodzielnie ustala stan faktyczny i bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. Sąd stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. czyni to na podstawie akt sprawy. W art. 141 § 4 p.p.s.a. ujęte zaś zostały wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z tym przepisem sąd powinien w uzasadnieniu wydanego wyroku przedstawić zwięźle stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie powinno pozwolić na prześledzenie toku rozumowania sądu, które doprowadziło go do sformułowania oceny o zasadności bądź bezzasadności skargi. Strona winna po jego lekturze mieć pewność, że sąd przeanalizował każdy z podniesionych przez nią zarzutów, konfrontując je z zebranym materiałem dowodowym, wnioskami organu co do faktów wynikających z tych dowodów, prześledził tok postępowania administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem. Sąd nie może więc ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń czy też tylko do przytoczenia wszystkich zarzutów i żądań bez odniesienia się do każdego z nich z osobna. Winien wyjaśnić stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest prawidłowe bądź nieprawidłowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 lutego 2008 r., sygn. akt I FSK 195/07, Lex nr 464095; z 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 142/07, Lex nr 462963, z 18 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1206/06, Lex nr 65407 i z 26 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1281/06, Lex nr 362061). Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. będzie usprawiedliwiony wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tą, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Podkreślić trzeba, że obowiązkiem sądu rozstrzygającego skargę na bezczynność organu i o jej charakterze, oraz orzekając w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny i przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, było przede wszystkim ustalenie okresu w jakim organ pozostawał w bezczynności i czy bezczynność ustała, a jeżeli tak, to kiedy. Nie mniej istotne dla rozstrzygnięcia żądań skarżącej w odniesieniu do przewlekłego prowadzenia postępowania było ustalenie jakie czynności w tym okresie wykonał organ i czy były konieczne do rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem z ustaleń i rozważań Sądu I instancji nie sposób doszukać się stanowczego ustalenia początku rozważanego okresu bezczynności organu. Także co do końca bezczynności w zakresie żądania wnioskodawczyni, Sąd nie wypowiedział się. Rozstrzygnięcie w granicach zakreślonej sprawy powinno przy tym uwzględniać między innymi, czy organ wykonał czynności wymienione w art. 36 k.p.a. oraz czy ewentualne wyznaczenie kolejnych terminów załatwienia sprawy było usprawiedliwione konkretnymi, obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi terminowe zakończenie postępowania. Trzeba mieć w szczególności na uwadze, że przewlekłe prowadzenie postępowania może mieć miejsce również wtedy, gdy organ formalnie dochowuje terminów, o których mowa w art. 35 czy art. 36 § 1 k.p.a., jednakże podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a., nawet jeżeli nie mają charakteru czynności pozornych lub nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a zasada ta została skonkretyzowana w art. 35 i art. 36 k.p.a. Terminy załatwienia sprawy wskazane w tych ostatnich przepisach nie są terminami instrukcyjnymi i nie stanowią jedynie sugestii dla organu co do tego, w jakim terminie – w ocenie ustawodawcy – pożądane byłoby zakończenie postępowania administracyjnego. Treść powyższych przepisów jest dla organów administracji prowadzących postępowanie wiążąca, a ich przekroczenie bez usprawiedliwionej podstawy stanowi naruszenie prawa. Wprowadzenie terminów załatwienia sprawy i obowiązków informacyjnych związanych z ich przekroczeniem nie służy usprawiedliwianiu organu, lecz jego dyscyplinowaniu w załatwianiu spraw, co też znajduje swoje umocowanie wprost w zasadzie wskazanej w art. 12 k.p.a. Stwierdzić zatem należy, że uzasadnienie wyroku rozstrzygającego sprawę ze skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania, a zatem na płaszczyźnie przepisów art. 149 § 1 i 1a w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w którym Sąd nie przedstawił odpowiednio toku rozumowania prowadzącego do uznania, że tego rodzaju zwłoka w załatwieniu sprawy nie stanowiła bezczynności lub przewlekłego postępowania, nie spełnia warunków określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przytoczenie czynności, jakie od 2014 r. kolejno podejmował organ zakończone konkluzją o braku słuszności zarzutu o bezczynności organu i przewlekłym prowadzeniu postępowania, przy uwzględnieniu jedynie okoliczności na jakie powoływał się organ, nie czyni zadość powyższemu obowiązkowi. Sąd nie wskazał przy tym jakie żądania skarżącej zawarte w skardze nie zasługiwały na uwzględnienie i z jakich przyczyn. Przedstawione wyżej uchybienia należało uznać za istotne, gdyż nie pozwalają na kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku w szczególności w zakresie oceny prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji regulacji zawartych w przepisach art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, § 2 oraz art. 151 p.p.s.a. W tych okolicznościach odnoszenie się do pozostałych zarzutów kasacyjnych byłoby przedwczesne. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy i dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponownie rozpoznając skargę Sąd I instancji ponownie orzeknie co do wszystkich żądań zawartych w skardze i wyczerpująco uzasadni swoje stanowisko, uwzględniając wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął w punkcie 2 sentencji, mając na uwadze art. 203 pkt 1 i art. 209 oraz art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.