I OSK 3300/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1950/17 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz [...] kwotę 777 zł (siedemset siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1950/17 oddalił skargę [...] (dalej jako skarżąca) na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok ten wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] stwierdził, że skarżącej przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez [...] małż. [...] nieruchomości poza obecnymi granicami RP. W wyniku wniesienia przez skarżącą odwołania od tej decyzji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej jako k.p.a.). Organ wyjaśnił, że ww. orzeczenie nadane zostało przesyłką w dniu 12 czerwca 2017 r., a następnie było dwukrotnie awizowane w dniach 14 czerwca 2017 r. i 22 czerwca 2017 r., po czym zwrócone do nadawcy. Ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że skarżąca odebrała tę decyzję w dniu 5 lipca 2017 r., w wyniku powtórnego doręczenia przez organ. Z odwołaniem wystąpiła w dniu 19 lipca 2017 r. Skargę na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania złożyła [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił ustalenia organu, że ze znajdującej się w aktach sprawy niedoręczonej przesyłki zawierającej decyzję wynika, że była ona dwukrotnie awizowana w dniach 14 i 22 czerwca 2017 r., po czym została zwrócona do nadawcy w dniu 29 czerwca 2017 r. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że decyzja organu I instancji została doręczona z dniem 28 czerwca 2018 r., a 14 dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 12 lipca 2017 r. Odwołanie zostało nadane w dniu 19 lipca 2017 r., a więc po upływie ustawowego terminu. Sąd nie zaakceptował stanowiska, że przesyłając powtórnie swoje orzeczenie do stron postępowania organ I instancji, otworzył im ponownie termin do wniesienia odwołania, bowiem przyjęcie koncepcji dopuszczającej możliwość wielokrotnego doręczania przesyłek w postępowaniu godzi w pewność obrotu prawnego. Mając to na uwadze Sąd I instancji oddalił skargę, na postawie art. art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości. Sądowi I instancji zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to obrazę art. 44 § 1 i 2 k.p.a. polegającą na jego niezasadnym zastosowaniu, jakiej dopuścił się Sąd w toku kontroli działalności administracji publicznej w trybie art. 3 § 1 p.p.s.a., a które to działanie doprowadziło do powielenia wniosku organu II instancji, jakoby doręczenie zastępcze orzeczenia organu I instancji było prawidłowe podczas, gdy materiał dowodowy zebrany w toku sprawy nie wykazuje, aby: zaistniała niemożność dokonania doręczenia w trybie art. 42 i 43 k.p.a. i faktycznie pozostawiono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej, względnie - w drzwiach adresata w efekcie czego, nie można mówić o prawidłowym zastosowaniu instytucji doręczenia zastępczego, co zaś prowadzi do konkluzji, że to przekazanie pisma mojej Mocodawczyni w dniu 05 lipca 2017 r. było pierwszym prawidłowym doręczeniem, co zaś prowadzi do wniosku, że środek odwoławczy został wniesiony w terminie; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. obrazę art. 40 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie jakiego dopuścił się Sąd w toku kontroli działalności administracji publicznej w trybie art. 3 § 1 p.p.s.a. w obliczu pominięcia przez Sąd okoliczności, że skarżąca była w czasie rzekomej próby doręczenia reprezentowana przez pełnomocnika, co zaś implikuje w świetle powyżej wskazanych regulacji, że doręczenie to powinno nastąpić na adres pełnomocnika skarżącej; 3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie prawa proceduralnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to "art. 145 § 1 pkt a" w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na dokonaniu przez Sąd niewłaściwej kontroli zaskarżonego orzeczenia i jego nieuchyleniu. Zarzut ten ma charakter następczy i jest skutkiem zarzutów wyżej opisanych. Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, względnie zmianę wyroku poprzez uchylenie postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz zasądzanie zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Oświadczyła, że w trybie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeka się prawa do rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna kwestionuje ocenę sądu I instancji, iż skutecznie dokonano doręczenia zastępczego przesyłki zawierającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., czego konsekwencją było uznanie, że odwołanie od tej decyzji nastąpiło z uchybieniem terminu. Sposób doręczania pism w postępowaniu administracyjnym został ściśle uregulowany w przepisach rozdziału 8 k.p.a. Czynność materialno-techniczna doręczenia wywiera skutek prawny tylko w przypadku zachowania procedury doręczenia określonej w tych przepisach. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. poczta - w przypadku doręczania pisma przez pocztę - przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej (doręczenie zastępcze w trybie art. 44 k.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.) W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie takie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy, stosownie do treści art. 44 § 4 k.p.a. Wyjaśnić należy, że aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego i dlatego nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogów z art. 44 k.p.a., w tym wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Uchybienie choćby jednemu z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2001 r. sygn. akt II RN 70/00, OSNAPiUS 2001/19/574). O fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2017 r., I OSK 2553/16). Natomiast na znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy zwrotnym potwierdzeniu odbioru dołączonym do koperty, zawierającej uprzednio przesyłkę, brak jest informacji doręczyciela, czy i w jaki sposób powiadomił adresata o przesyłce. Brak jest również podpisu doręczyciela, który pozostawił pozostałe adnotacje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro na przesyłce, jak i na zwrotnym poświadczeniu odbioru, brak jest informacji o sposobie zawiadomienia adresata o przesyłce, to tym samym nie było podstaw do przyjęcia fikcji doręczenia zastępczego. W sytuacji bowiem, gdy nie ma pewności czy doręczyciel uczynił zadość ciążącym na nim wymogom z art. 44 k.p.a., nie można uznać doręczenia jako skutecznie dokonanego. W tej sytuacji doręczenie zastępcze należy uznać za pozbawione skutków prawnych, zatem nie można również przyjąć, że decyzja została skutecznie doręczona skarżącej w dniu 28 czerwca 2018 r. Sąd I instancji wadliwie uznał, za Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, że w niniejszej sprawie prawidłowo dokonano doręczenia zastępczego, a w konsekwencji, że wniesienie odwołania przez skarżącą nastąpiło z uchybieniem terminu przewidzianego dla tej czynności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy niewskazanie na awizowanej przesyłce miejsca pozostawienia informacji dla adresata stanowi naruszenie prawa, które nie pozwala na uznanie skuteczności doręczenia zastępczego w tej sprawie. Tym samym Sąd I instancji naruszył art. 44 § 1 i 2 k.p.a., wskazany w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej. Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 40 § 1 i 2 k.p.a., bowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie pomija okoliczność, że pismem z dnia 19 maja 2017 r., zatem przed dniem wydania przez organ I instancji decyzji, skarżąca poinformowała organ o zamiarze wycofania pełnomocnictwa dla ówcześnie reprezentującego ją pełnomocnika i jako adres do doręczeń wskazała swój własny, podkreślając przy tym, że doręczenia te dotyczą również decyzji wydawanych przez organ w jej sprawie. Mając na względzie powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2017 r. O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.