I OSK 2553/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz, po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1977/15 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lipca 2016r. sygn. akt II SA/Wa 1977/15, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: M.K. został zarejestrowany w Urzędzie Pracy [...] jako osoba bezrobotna w dniu 10 grudnia 2014 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Prezydent [...] uznał M.K. z dniem 10 grudnia 2014 r. za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku. Pismem z dnia 30 czerwca 2015 r. nr [...] Prezydent [...] wezwał M.K. do stawienia się na wizytę w Urzędzie Pracy [...] w dniu 21 lipca 2015 r. Pismo zawierało pouczenie, iż niestawienie się w wyznaczonym terminie i nie powiadomienie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa spowoduje utratę statusu osoby bezrobotnej zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudniania i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674 z późn. zm.) odpowiednio: na okres 120 dni w przypadku pierwszego niestawiennictwa, na okres 180 dni w przypadku drugiego niestawiennictwa, na okres 270 dni w przypadku trzeciego i każdego kolejnego niestawienia się w wyznaczonym terminie. Przesyłka zawierająca wezwanie zwrócona została do Urzędu Pracy jako nie podjęta w terminie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Prezydent [...], na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. a) i pkt 4 oraz ust. 4c i ust 4 ca, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, stwierdził utratę przez M.K. statusu osoby bezrobotnej z dniem 21 lipca 2015 r. Od w/w decyzji M.K. złożył odwołanie wskazując, że nie otrzymał ani powiadomienia o konieczności stawienia się w Urzędzie Pracy w wyznaczonym dniu ani awizo, które pozwoliłoby mu odebrać przesyłkę. Nie otrzymał też żadnej informacji drogą e-mail, czy telefoniczną. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazując na art. 42, art. 43 i art. 44 K.p.a. organ podał, że wezwanie z dnia 30 czerwca 2015 r. wysłano do strony przesyłką poleconą za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na wskazany adres zameldowania. Na przesyłce zawierającej w/w wezwanie zamieszczono adnotację o pierwszym awizowaniu w dniu 3 lipca 2015 r. Przesyłkę awizowano powtórnie w dniu 13 lipca 2015 r. Następnie przesyłka została zwrócona do nadawcy w związku z niepodjęciem w terminie. Wobec tego, Wojewoda [...] stwierdził, iż wezwanie do stawienia się w Urzędzie Pracy [...] zostało doręczone w sposób określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego w dniu 17 lipca 2015 r., tj. z upływem 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia o przesyłce poleconej. Wojewoda [...] wyjaśnił przy tym, że ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie precyzuje, w jaki sposób urząd pracy winien wyznaczać osobom bezrobotnym termin obowiązkowej wizyty. Na w/w decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. M.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowania art. 33 ust. 4 pkt. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 9, art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., art. 44 §4 k.p.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, a także wydanie decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie domniemanie wskazane w art. 44 k.p.a. nie powstało, gdyż nie doszło ani do pozostawienia zawiadomienia, o którym mowa w § 2 powołanego przepisu, ani do pozostawienia zawiadomienia powtórnego, o którym mowa w § 3 tego przepisu. Wskazał, że próbował uzyskać od organów administracji dowody na okoliczność domniemania, o którym mowa w art. 44 K.p.a., jednak dowody takie nie zostały mu przedstawione. Uniemożliwiono mu też wykonanie kserokopii koperty. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 lipca 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 33 ust. 4 pkt 4) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 44 K.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, albowiem M.K. nie został przez Urząd Pracy [...] zawiadomiony o terminie wizyty wyznaczonym na dzień 21 lipca 2015 r., a tym samym nie można mówić o niestawiennictwie bezrobotnego. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania przesyłki z dnia 30 czerwca 2015 r. za doręczoną w trybie zastępczym. Błędnie bowiem organy obu instancji uznały, że przesyłka zawierająca wezwanie do stawienia się w dniu 21 lipca 2015 r. została doręczona skarżącemu w trybie przepisu art. 44 K.p.a. Sąd podkreślił, że na gruncie tego przepisu, dla uznania za skuteczne doręczenia zastępczego dokonywanego czy to przez operatora pocztowego, czy przez pracownika urzędu miasta, konieczne jest nie tylko samo odnotowanie przez doręczającego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, że przesyłka była dwukrotnie awizowana oraz wskazanie dat awizowania przesyłki, ale również umieszczenie zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w jednym z miejsc wskazanych przez ustawodawcę w art. 44 § 2 K.p.a. Fakt umieszczenia przez doręczającego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w placówce pocztowej, czy odpowiednio w urzędzie właściwej gminy, powinien być odnotowany na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, tak jak i powód niedoręczenia przesyłki w trybie art. 42 lub art. 43 k.p.a. (np. mieszkanie zamknięte). Zwrotne potwierdzenie odbioru musi bowiem spełniać wymogi ustawowe, aby mogło być uznane za dowód doręczenia w trybie art. 44 K.p.a. W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki z dnia 30 czerwca 2015 r. zawierającej wezwanie do stawienia się w dniu 21 lipca 2015 r. w żaden sposób nie wynika, aby doręczający umieścił zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w oddawczej skrzynce pocztowej, czy w innym przeznaczonym do tego miejscu. Nadto, z treści zwróconej przesyłki nie wynika, aby doręczający zastał mieszkanie zamknięte lub też, aby ewentualnie którykolwiek z domowników odmówił przyjęcia przesyłki adresowanej do M. skarżącego. Brak jest jakiejkolwiek adnotacji o powodzie niedoręczenia przesyłki bezpośrednio w mieszkaniu samemu adresatowi bądź dorosłemu domownikowi. Sąd zaznaczył, że dopiero te okoliczności uprawniały do przechowywania pisma przez operatora pocztowego. Wobec tego Sąd uznał, że doręczenie zastępcze w trybie art. 44 K.p.a. nie nastąpiło, co oznacza, że brak było podstaw do zastosowania przez organ I instancji przepisu art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i pozbawienia skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Wojewoda [...] utrzymując w mocy decyzję wydaną z naruszeniem prawa procesowego i prawa materialnego naruszył nadto przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W nawiązaniu do twierdzenia skarżącego, iż koperta, w której nadano zwróconą do organu przesyłkę z dnia 30 czerwca 2015 r., nie została mu udostępniona w celu wykonania kserokopii, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a., strona ma prawo nie tylko wglądu w akta sprawy, ale także sporządzania z nich kopii. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Stosownie zaś do art. 73 § 1a K.p.a., czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę oprawnego zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy obu instancji nie miały podstaw do orzeczenia w oparciu o powyższy przepis, skutkiem czego uznano decyzje organów obu instancji za nieprawidłowe, 2. przepisów prawa procesowego, tj.: - art. 44 § 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, że organ nie udokumentował wszystkich czynności doręczenia pisma stronie, skutkiem czego uznano, ze organ nie dysponuje potwierdzeniem dokonania prawidłowego doręczenia zastępczego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, co skutkowało jej uchyleniem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w art. 44 § 2 K.p.a. nie ma mowy o konieczności umieszczania adnotacji dotyczących miejsca pozostawienia pisma i daty jego odbioru na kopercie lub zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Skoro zatem w niniejszej sprawie przesyłkę kierowaną do skarżącego awizowano dwukrotnie, to należało ją zwrócić do nadawcy po upływie ustawowego, przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego terminu jej przechowywania. W przypadku kwestionowania przez stronę prawidłowości doręczenia przesyłki, miała ona możliwość skorzystania z trybu reklamacyjnego. Wobec tego organ uznał, że miał obowiązek zastosować art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Podniesione zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a nie mogły odnieść skutku. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę działalności organów administracji publicznej oraz zastosował środek przewidziany w ustawie, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji. To, że skarżący kasacyjnie organ nie podziela motywów zaskarżonego orzeczenia nie oznacza, że Sąd naruszył wskazane wyżej przepisy. Przepis ten mógłby stanowić zasadną podstawę kasacyjną, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wywiązał się z powinności dokonania kontroli administracji publicznej z zastosowaniem dopuszczalnych środków procesowych. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca. Natomiast okoliczność, że orzeczenie Sądu I instancji nie spełnia oczekiwań skarżącego kasacyjnie organu, nie może stanowić naruszenia wskazanych przepisów. Nie można zatem także mówić o naruszeniu art.145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zatem zarzut naruszenia w/w przepisów jest bezzasadny. Wskazać należy, że art. 44 § 1 K.p.a. stanowi, iż w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ; Natomiast zgodnie z art. 44 § 2 K.p.a., zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Według § 3 w/w przepisu, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Przepis art. 44 § 4 K.p.a. stanowi zaś, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Jak zatem wynika z treści powołanego wyżej przepisu, zastosowanie instytucji doręczenia zastępczego wymaga kumulatywnego spełnienia czterech przesłanek, którymi są: 1) niemożność doręczenia pisma w sposób określony w art. 42 i w art. 43 k.p.a., 2) pozostawienie pisma na przechowanie przez okres 14 dni w placówce pocztowej danego operatora pocztowego, w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego albo też w urzędzie właściwej gminy (miasta), w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta), upoważnioną osobę lub organ, 3) zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, odpowiednio w placówce pocztowej albo w urzędzie właściwej gminy (miasta), 4) w przypadku niepodjęcia przez adresata przesyłki we wskazanym terminie, pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Jak zatem wynika z art. 44 K.p.a., skuteczność wskazanego w nim sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Skuteczność doręczenia dokonanego w tym trybie zależy w szczególności od prawidłowego zawiadomienia adresata o pozostawieniu pisma, które może być odebrane. Osoba doręczająca powinna w treści takiego zawiadomienia poinformować o pozostawieniu pisma procesowego do odbioru, precyzyjnie wskazać miejsca (tzn. określić nazwę danej instytucji i jej adres), w którym pismo może być odebrane, wskazać, że pismo może być odebrane w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 k.p.a. oraz szczegółowo pouczyć o skutkach prawnych nieodebrania pisma w tak wyznaczonym terminie. Podkreślić przy tym należy, że adresat musi być zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. W przypadku braku takiej informacji doręczenie zastępcze jest bezskuteczne. Wobec powyższego uznać należy, że samo zatem umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a. Przewidziane w art. 44 k.p.a. doręczenie zastępcze, rodzące domniemanie prawne skuteczności takiej, jak doręczenie zwykłe, może być co prawda obalone przez adresata, jednak może być uznane za skuteczne tylko wówczas, gdy spełnione zostały wszystkie wyżej opisane wymogi określone tym przepisem. W niniejszej sprawie doręczyciel ani na dokumencie "potwierdzenie odbioru", ani na kopercie zawierającej wezwanie nie zawarł adnotacji, gdzie w tym konkretnym przypadku umieścił zawiadomienie o przesyłce, gdzie można tę przesyłkę odebrać. Brak jest również jakiejkolwiek adnotacji o powodzie niedoręczenia przesyłki bezpośrednio w mieszkaniu samemu adresatowi, bądź dorosłemu domownikowi. Wobec takiego braku, wbrew stanowisku organu, nie można uznać skuteczności doręczenia zastępczego. Odnotowanie wyłącznie informacji o awizowaniu, bez podania miejsca pozostawienia zawiadomienia, nie spełnia wymogu określonego w art. 44 § 2 k.p.a,, to zaś nie pozwala uznać skuteczności takiego doręczenia. Stanowisko to wyrażane jest powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (przykładowo vide: postanowienia NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 23/07, z dnia 4 kwietnia 2012, sygn. II OSK 695/12, z dnia 18 września 2014r., sygn. II OZ 934/14, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2893/14 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1911/2007; z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1158/14, z dnia 1 marca 2017 r., sygn. I OSK 19/16). W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie nie można uznać skuteczności doręczenia zastępczego, to tym samym nie było podstaw do zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wobec tego, także zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 44 § 2 K.p.a. oraz art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie mają usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.