I OSK 331/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie Janina Antosiewicz (spr.) NSA Izabella Kulig-Maciszewska Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 listopada 2005 r. sygn. akt III SA/Łd 466/05 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia pożyczki z Funduszu Pracy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 listopada 2004 r. sygn. akt III SA/Łd 466/05 uwzględniając skargę A. M. uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] odmawiającą umorzenia pożyczki z Funduszu Pracy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organów, z których wynikało, iż A. M. w lutym 2003 r. otrzymała z Funduszu Pracy pożyczkę w kwocie 37 000 zł, na rozpoczęcie działalności gospodarczej w zakresie handlu materiałami budowlanymi i usług remontowo-budowlanych. Środki te skarżąca wydatkowała zgodnie z celem. 18 marca 2005 r. do Powiatowego Urzędu Pracy nr 1 w [...] wpłynął wniosek A. M. o umorzenie pożyczki do wysokości 50%. Decyzją z [...] Prezydent Miasta [...], wydaną na podstawie art. 6 pkt 15 lit. d i art. 18 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 z późn. zm.) w zw. z art. 139 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.) odmówił umorzenia pożyczki z uwagi na niewywiązywanie się przez A. M. z warunków umowy przez nieterminowe spłacanie rat pożyczki i odsetek, co zastrzeżone było w § 4 pkt 1 umowy pożyczki. Decyzję tę w dniu [...] utrzymał w mocy Wojewoda rozpoznający odwołanie A. M.. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. M. przyznając nieznaczne opóźnienia w spłacie pożyczki, jednakże wynikały one z nierzetelności kontrahenta i trudności na rynku. Ponadto powołała się na aspekt społeczny sprawy, stwierdzając, że przedsięwzięcie handlowe powiodło się i zatrudniła dwie osoby bezrobotne, a zamierza zatrudnić jeszcze jedną. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, iż w sprawie tej doszło do naruszenia przez organy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, iż organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy – co wynika z art. 7 kpa oraz zgodnie z art. 77 § 1 kpa winny w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, iż skarżąca w dniu 18 marca 2005 r. zwróciła się do organu I instancji z prośbą o umorzenie części pożyczki, udzielonej zgodnie z zawartą w dniu 27 lutego 2003 r. umową. Podstawą odmowy umorzenia pożyczki przez organy był art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 z późn. zm.) w związku z art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.), zgodnie z którym – w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji – pożyczka dla osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2, może być umorzona na wniosek pożyczkobiorcy przez Starostę do wysokości 50%, pod warunkiem prowadzenia działalności przez okres co najmniej 24 miesięcy oraz po spełnieniu innych warunków określonych w umowie. Niesporna jest okoliczność, że skarżąca nie spełniła warunków określonych § 4 umowy z dnia 27 lutego 2003 r. Niedopełnienie warunków umownych wyłącza co do zasady możliwość umorzenia pożyczki do 50% w trybie art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu. Rozważenia – zdaniem Sądu – natomiast wymaga kwestia, czy w razie braku przesłanek do umorzenia pożyczki na zasadzie art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu zachodzi konieczność zbadania okoliczności szczególnych, określonych w art. 18 ust. 4a pkt 5 i w ust. 4b tej ustawy. W dacie wydania decyzji organów obu instancji obowiązywał również przepis art. 18 ust. 4a pkt 5, zgodnie z którym starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę, o której mowa w ust. 1, jeżeli przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. W myśl ust. 4b tego artykułu umorzenie pożyczki, za spłatę której odpowiada solidarnie więcej niż jeden dłużnik, może nastąpić, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa w ust. 4a, zachodzą co do wszystkich zobowiązanych. W ocenie Sądu zachodzi ścisły związek obydwu przepisów, za którym przemawia fakt, iż stanowią one część składową jednego art. 18, odnoszącego się wyłącznie do umów pożyczek z Funduszu Pracy. Numeracja tych przepisów (ustęp 4, 4a) dodatkowo akcentuje ścisły związek między nimi. Kwestie te pozostają również we właściwości tego samego organu – starosty. Powyższe względy przemawiają za przyjęciem stanowiska, że organy zobowiązane były do zbadania czy w sprawie nie zachodzą przesłanki wynikające z cytowanego przepisu art. 18 ust. 4a pkt 5. W rozpatrywanej sprawie orzekające organy nie badając przesłanek szczególnych, naruszyły art. 7, 77 § 1 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd powołał się na poglądy wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 17 października 2001 r. sygn. akt SA/Rz 298/00, ONSA 2003, nr 1, poz. 15), który w powołanym wyroku stwierdził, że "organ zatrudnienia właściwy do umorzenia części pożyczki z Funduszu Pracy, po stwierdzeniu, że pożyczkobiorca nie spełnia warunków do jej umorzenia wynikających z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 z późn. zm.), powinien w tym samym postępowaniu zbadać, czy za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne, o jakich mowa w art. 18 ust. 4a pkt 5 tej ustawy". Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt 3 II SA/Łd 1672/02. Uwzględniając powyższe Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) uchylił obie decyzje. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Łódzki, prawidłowo reprezentowany, który zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, polegającą na przyjęciu, iż w przypadku złożenia wniosku o umorzenie pożyczki do wysokości 50% zgodnie z § 17 umowy organ ma obowiązek z urzędu badać przesłanki zastosowania art. 18 ust. 4a pkt 5 powołanej ustawy oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie, że organy naruszyły przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa nie prowadząc postępowania wyjaśniającego na okoliczność istnienia przesłanek wynikających z art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia wyroku w całości. W uzasadnieniu skargi Wojewoda stwierdził, iż wniosek A. M. o umorzenie pożyczki był jednoznacznie i precyzyjnie sformułowany, a treść żądania nie budziła żadnych wątpliwości. Strona nie uzasadniała wniosku swą sytuacją rodzinną, czy też materialną i nie wskazywała na swoją sytuację osobistą. W tej sytuacji zasadnie organ wszczął i przeprowadził postępowanie w sprawie umorzenia pożyczki do wysokości 50% na podstawie art. 18 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 1994 r. Ocena Sądu zawarta w zaskarżonym wyroku, z powołaniem się na orzeczenie NSA SA/Rz 208/00 i wyrok WSA sygn. akt 3 II SA/Łd 1672/02 jest błędna, gdyż wyroki te dotyczą innego stanu prawnego niż ustalony w niniejszej sprawie. Wnioski złożone w tamtych sprawach nie precyzowały na jakiej podstawie pożyczka ma być umorzona. Wniosek A. M. podstawę tę wyraźnie i jednoznacznie precyzował. Organ podkreślił, iż postępowanie w tej sprawie wszczynane jest na wniosek. Wnioskiem takim organ jest związany i nie może samowolnie zmieniać treści żądania strony, ani rozstrzygać o kwestiach nieobjętych żądaniem. Organ nie mógł więc w tej sprawie prowadzić postępowania z urzędu w sprawie umorzenia pożyczki na podstawie art. 18 ust. 4a i 4b ustawy. Gdyby tak przyjąć to wówczas organ miałby obowiązek wszczynania postępowania z urzędu do wszystkich pożyczek udzielanych z Funduszu Pracy. Uszczupliłoby to środki, którymi Fundusz ten dysponuje, a także doprowadziłoby do rozdawnictwa pieniędzy pochodzących z Funduszu, co nie było intencją ustawodawcy. Prowadzi to do wniosku o niezasadności zarzutu naruszenia przez organ administracji art. 7 i 77 § 1 kpa i prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Na podstawie art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwana dalej ustawą Ppsa) Sąd odwoławczy rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że jest związany postawionymi w skardze zarzutami. Wymaga to prawidłowego ich sformułowania z powołaniem naruszonych przepisów oraz uzasadnieniem i wykazaniem, że naruszenie to, przy podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy Ppsa, miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy zarzucie naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny jako pierwszy rozpatruje zarzut z art. 174 pkt 2, gdyż dopiero po ustaleniu, że nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania można ocenić zarzut naruszenia prawa materialnego. Oceniając w tym aspekcie zarzut naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, iż został on sformułowany wadliwie. Przesłanka z art. 174 pkt 2 ustawy Ppsa ma miejsce wówczas gdy Sąd I instancji dopuści się naruszenia przepisów tej ustawy, gdyż to ona reguluje postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Zarzut naruszenia przepisów kpa jest więc chybiony, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosuje tych przepisów, a jedynie ocenia prawidłowość ich stosowania przez organ wydający decyzje. Dokonanej w tym względzie przez Sąd I instancji ocenie nie można przypisać naruszenia prawa, bowiem – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – wniosek strony nie powoływał podstawy prawnej a strona domagając się umorzenia pożyczki wnosiła o umorzenie jej do wysokości 50%. Zasadnie zatem Sąd przyjął, iż z naruszeniem prawa procesowego organ nie rozpoznał wniosku strony o umorzenie pożyczki na innej podstawie, skoro w odwołaniu powoływała się ona na względy gospodarcze i społeczne. O naruszeniu prawa materialnego można byłoby mówić wówczas gdyby Sąd stosował ten przepis po niewątpliwym ustaleniu stanu faktycznego przez organ i przyjęciu tego stanu za miarodajny przez Sąd. W przedmiotowej sprawie zasadnie Sąd przyjął w swoich rozważaniach, że instytucja umorzenia pożyczki została uregulowana także w art. 18 ust. 4a pkt b ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, a w rozpatrywanej sprawie zachodziła potrzeba zbadania przesłanek z powołanego przepisu. Nie mogło zatem dojść do naruszenia tego przepisu, skoro Sąd – z uwagi na przyznane mu kompetencje do badania tylko legalności zaskarżonej decyzji – nie mógł tego uczynić, zaś organ ograniczył swe postępowanie do zbadania sprawy pod kątem art. 18 ust. 4 ustawy. Błędnym jest pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, iż ograniczenie zakresu postępowania wynikało z tego, że prowadzone było ono z wniosku strony. Przepisy kodeksu (w art. 61 § 2 kpa) zezwalają na wszczęcie postępowania z urzędu nawet wówczas gdy przepis wymaga wniosku strony, który w takim razie organ obowiązany jest wyjednać lub uzyskać zgodę strony. W przedmiotowej sprawie miała miejsce sytuacja odmienna, bowiem to strona wystąpiła z wnioskiem o umorzenie pożyczki, a organ obowiązany był rozważyć i ustalić podstawy prawne mające zastosowanie przy jego rozpatrzeniu, czego z naruszeniem prawa nie uczynił. Z przytoczonych względów zarzut naruszenia prawa materialnego – w ustalonym stanie sprawy – ocenić należy jako niezasadny. Skarga kasacyjna podlegała więc oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Ppsa.