I OSK 338/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2614/20 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2021 r. sygn. I SA/Wa 2614/20 oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r. A. S. wniósł o przyznanie zasiłku celowego na miesiąc sierpień 2020 r. w kwocie [...] zł. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] przyznał A. S. (dalej także jako: "skarżący") zasiłek celowy w kwocie [...] złotych. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu oraz zebranej w sprawie dokumentacji ustalono, że skarżący spełnia warunki określone w ustawie o pomocy społecznej do uzyskania świadczenia w formie zasiłku celowego. Wskazano, że "ustalając wysokość świadczenia wzięto pod uwagę zarówno sytuację życiową skarżącego, jak również możliwości pomocy społecznej, w tym wysokość środków finansowych jakimi dysponuje ośrodek na tego rodzaju pomoc, a także potrzeby i liczbę osób ubiegających się o zasiłki celowe. W złożonym od tej decyzji odwołaniu skarżący wskazał, że "odnosi on wrażenie, że uzasadnienie nie dotyczy jego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera "formułkę powielaną w decyzjach w danym miesiącu przez danego decydenta". Dalej w uzasadnieniu odwołania poruszono szereg kwestii akcentując, że nie sposób ustalić dlaczego pomoc przyznano w kwocie [...] zł. Decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej także jako: "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm. - dalej jako: "u.p.s."). Wskazano, że A. S. nie pracuje, jest zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, nie osiąga żadnego dochodu, co uzasadnia przyznanie mu świadczeń z pomocy społecznej. Jednocześnie jednak jest osobą w wieku produkcyjnym, bez zdiagnozowanych niepełnosprawności, która mogłaby samodzielnie zaspokajać swoje potrzeby, jeżeli nie w całości to przynajmniej częściowo, a ponadto objęty jest innymi formami pomocy społecznej, zaś organ w ramach uznania administracyjnego ma prawo do oceny hierarchii potrzeb zgłaszanych przez osoby ubiegające się o świadczenia, w kontekście ogólnej liczby tych osób i wysokości posiadanych środków, a samo spełnienie ustawowych kryteriów przyznania zasiłku celowego nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i to w kwocie zgodnej z jej oczekiwaniami. Z decyzją tą nie zgodził się A. S., który wywiódł skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2021 r. sygn. I SA/Wa 2614/20 skargę tę jednak oddalił. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że z akt sprawy wynika, że skarżący jest objęty pomocą społeczną i regularnie otrzymuje świadczenia w formie zasiłków okresowych oraz celowych. Tym samym należy uznać, że organy rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego wystarczająco uzasadniły wysokość przyznanego zasiłku celowego, po rozważeniu przedstawionych przez skarżącego potrzeb oraz możliwości finansowych organu oraz mając na uwadze kwoty świadczeń z pomocy społecznej które skarżący dotychczas otrzymał i nadal otrzymuje, a także cele pomocy społecznej określone w ustawie. Sąd Wojewódzki zgodził się, że uzasadnienie decyzji zarówno organu I jak i II instancji jest lakoniczne, jednocześnie jednak ocenił, że pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zauważono, że w zaskarżonych decyzjach w sposób dostateczny wykazano, że wszystkie okoliczności sprawy podlegały ocenie w ramach przeprowadzonego postępowania, a przytoczona w zaskarżonej decyzji argumentacja nakazuje uznać, że jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a.". Sąd Wojewódzki uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowały przepisy ustawy o pomocy społecznej, nie naruszyły też przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy, zaś wydając zaskarżone decyzje nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł A. S. zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a." zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego – art. 39 ust. 2 u.p.s. poprzez uznanie, że organy administracji obu instancji przyznały skarżącemu zasiłek w odpowiedniej kwocie, pozwalającej na pokrycie uzasadnionych wydatków szczegółowo wskazanych przez niego w miesiącu sierpnia 2020 r. w sytuacji, gdy zasiłek został przyznany w sposób dowolny, a nie uznaniowy; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, tj.: art. 1 § 1 i 2 "S.a", w zw. z art. 145 § 1 ust 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 151 p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 1 "S.a.", poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi podczas gdy decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 77 § 1, 80, 11 w zw. z przepisem art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 39 ust 1 u.p.s. polegającym na przyjęciu, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał uznać decyzję organu I instancji za prawidłową, podczas gdy postępowanie nie zostało przeprowadzone prawidłowo, a organ niewłaściwie ustalił stan faktyczny sprawy, gdyż nie wyjaśnił prawidłowo zakresu zaspokojonych potrzeb skarżącego oraz jego możliwości finansowych, a także zasobów finansowych organu przyznającego pomoc, co doprowadziło do błędnego wniosku, że wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku celowego nie narusza zasad przyznawania pomocy wynikających z ustawy o pomocy społecznej. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie w całości skarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej - co do zasady - na rozprawie, na podstawie przepisu art. 176 § 2 p.p.s.a. Do czasu utrzymywania się stanu epidemicznego, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r, o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020, poz. 374 ze zm.) zarządzenie skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kasacyjnie kosztów pomocy prawnej przyznanej z urzędu, nieopłaconej ani w części ani w całości, według norm przepisanych. Odpowiedzi na skargę nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są w części trafne. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać. W złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej podniesiono m.in. zarzuty dotyczące naruszenia "art. 1 § 1 i 2 S.a." oraz "art. 1 S.a." (pkt II. skargi kasacyjnej). Nie doprecyzowano jednak przepisy którego aktu prawnego zostały, w ocenie autora skargi kasacyjnej naruszone. Zważywszy zatem na wskazane powyżej wady skargi kasacyjnej oraz wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie granicami skargi kasacyjnej, Sąd rozpoznał niniejszą skargę kasacyjną, w takim zakresie w jakim pozwoliła na to treść zarzutów skargi, mając jednocześnie na uwadze aby prawo skarżącego do sądu nie doznało uszczerbku. Zasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 151 p.p.s.a. oraz przepisów art. 7, 8, 77 § 1, 80, 11 w zw. z przepisem art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., w zw. z art. 39 ust 1 u.p.s. Na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter tzw. decyzji uznaniowej. To oznacza, jak prawidłowo przyjął Sąd Wojewódzki, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia w żądanej wysokości. Organ przyznając świadczenia z pomocy społecznej kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru tych świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnia potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają one celom i możliwościom pomocy społecznej. Organ ma prawo, w ramach uznania administracyjnego, do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, prowadzonej w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na te świadczenia, które jako ograniczone muszą być rozdzielane pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia. Przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby ona zostać faktycznie zrealizowana. Niewątpliwie organ nie może zaspokoić wszystkich, choćby najbardziej uzasadnionych, potrzeb osób ubiegających się o pomoc, tym bardziej w żądanej przez nich maksymalnej wysokości. Jak wyjaśniał już Naczelny Sąd Administracyjny w innej sprawie również dotyczącej wysokości przyznanego zasiłku celowego "nawet spełnienie przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów, nie oznacza automatycznego obowiązku przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami" (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. I OSK 1323/20). Stanowisko to Sąd sprawę niniejszą rozpoznający podziela. Cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak roszczenia prawnego do świadczenia pomocy (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2021 r. sygn. I OSK 588/21). Zabezpieczenie społeczne opiera się na zasadach pomocniczości i solidarności, zakotwiczonych w preambule Konstytucji RP (por. wyrok TK z 20.11.2001 r. SK 15/01 (OTK 2001/8/252). Z zasady pomocniczości wynika podział zadań między obywateli, stowarzyszenia, fundacje, samorządy terytorialne i państwo (W. Łączkowski, Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych, RPEiS 2004/1/8 i n.). Celem pomocy społecznej nie jest stałe zastępowanie osobistej aktywności osób w zakresie dostarczania rodzinie środków utrzymania. Pomoc społeczna nie może bowiem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego (wyrok NSA z 28.5.2013 r. I OSK 2132/12, Lex 1557129). O subsydiarnym charakterze prawa pomocy świadczy m.in. art. 3 ust. 1 u.p.s. Stanowi on, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny - a nie je wyręcza. To, że skarżący jest długotrwale bezrobotny stanowiło przesłankę przyznania skarżącemu zasiłku celowego (art. 39 u.p.s.). Pomoc ta niewątpliwie nie może zostać udzielona w oderwaniu od możliwości finansowych organu. Jednak na podstawie uzasadnienia zaskarżonych decyzji, ani na podstawie akt sprawy nie sposób jednoznacznie ustalić wysokość środków finansowych, którymi dysponował organ, ani jakimi zasadami kierowano się dokonując ich podziału, aby zaspokoić najbardziej pilne i niezbędne potrzeby jak największej liczby osób spełniających, kryteria dochodowe określone w art. 8 ust. 1 u.p.s. Dokonując kontroli legalności zaskarżonych decyzji Sąd Wojewódzki prawidłowo wziął pod uwagę, że skarżący od dłuższego czasu pozostaje stałym beneficjentem pomocy społecznej, a jego sytuacja (ustalenia faktyczne w tym zakresie) pozostaje niekwestionowana, jest udokumentowana w aktach sprawy i jest organom znana. Sąd administracyjny kontrolując legalność uznaniowej decyzji administracyjnej ma obowiązek ocenić przede wszystkim to, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Tymczasem, uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium, oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie ukazuje bowiem w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości, dlaczego organ uznał, że nie jest w stanie przyznać zasiłku celowego w wysokości odpowiadającej potrzebom wnioskodawcy. Mając to na uwadze wskazać trzeba, że zasadnie w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut akceptacji przez Sąd Wojewódzki decyzji wydanych z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 1 u.p.s. Decyzje te oszczędnie tylko odnoszą się do stanu faktycznego sprawy. Ustalenia faktyczne w sprawie pozostają jednak zasadniczo bezsporne. Należy wskazać, że A. S. nie kwestionuje udokumentowanych ustaleń faktycznych organu, ani tego że zasiłek celowy został mu przyznany w części. Skarżący nie rozumie dlaczego przyznane zostało mu jedynie dofinansowanie, a nie pełna kwota która pozwoliłaby na zaspokojenie zgłoszonych potrzeb. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium odwołało się do ograniczonych środków pomocy społecznej akcentując, że A. S. od lat jest obejmowany systematyczną pomocą, natomiast posiadane przez organ środki finansowe są ograniczone i pozwalają na częściowe jedynie dofinansowanie potrzeb skarżącego. Odnosząc się do tej argumentacji Kolegium, należy szczególnie zaakcentować, że wskazując na ograniczone możliwości finansowe organu, jedynie generalnie odwołano się do konieczności ograniczenia pomocy do formy do dofinansowania, nie wskazując kryteriów, jakimi kierował się organ w ustalaniu świadczenia w tej indywidualnej sprawie. Tymczasem, ograniczone możliwości pomocowe organu stanowią fakt powszechnie znany, co jednak nie oznacza, że takie lakoniczne stwierdzenie może stanowić - rdzeń - uznaniowej decyzji organu administracji, która w istocie jest w tym przypadku w części decyzją odmowną. Organ nie wykazał ani braku możliwości przyznania zasiłku celowego w żądanej wysokości, ani nie wskazał na obiektywne zasady przyznawania świadczeń. Trzeba mieć także na uwadze, że w istocie organ nie uzasadnił odmowy przyznania zasiłku celowego w żądanej wysokości w jakikolwiek inny sposób niż wyłącznie w oparciu o konieczność uwzględniania potrzeb wszystkich uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej, co nie stanowi bezpośredniego wyjaśnienia odmowy uwzględnienia żądania wnioskodawcy w całości, na tle realiów tej sprawy. Zaznaczyć trzeba, że decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, jednakże sąd nie wnika w celowość wydania decyzji. Kontrola ogranicza się do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej i czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy zindywidualizowanymi przesłankami. W okolicznościach badanej sprawy nie ulega wątpliwości, że co do zasady wydanie decyzji uznaniowej w trybie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. było dopuszczalne. Jednak organy wydając zaskarżone decyzję nie sprecyzowały kryteriów którymi się kierowały, a w konsekwencji zaskarżone decyzje wydano z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Zaakcentować trzeba, że Sąd Wojewódzki oddalając skargę w niniejszej sprawie, na uzasadnienie swojego stanowiska co do wyniku przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej nie odwołał się również do żadnych danych znanych mu ewentualnie z urzędu, ani sam nie przeprowadził dowodu uzupełniającego, który by stanowisko to pozwalał zweryfikować. To powoduje, że zaakceptowane przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie Kolegium wymyka się w istocie kontroli. Podkreślić trzeba, że Sąd - nie przesądza - że zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki stanowisko organów jest wadliwe, ale wskazuje, że nie poddaje się ono kontroli sądowoadministracyjnej. W tej sytuacji trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że należało uchylić zaskarżoną decyzję Kolegium oraz decyzję ją poprzedzającą. Z uzasadnienia decyzji organu musi, bowiem w sposób znajdujący oparcie w materiale dowodowym wynikać na czym konkretnie oparto ustalenia. W tej sytuacji, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku, a także o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia za sporządzoną i wniesioną skargę kasacyjną, albowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs⁴ ust. 3 u COVID-19. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie sprecyzować kryteria, którymi się kierowano ustalając wysokość przyznanej skarżącemu pomocy, udokumentować w aktach sprawy ustalenia dotyczące możliwości finansowych organu oraz przedstawić je w uzasadnieniu decyzji w sposób znajdujący oparcie w aktach sprawy.