I OSK 35/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Aleksandra Białek po rozpoznaniu w dniu 30 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2028/20 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 10 lipca 2020 r. nr DLI.VI.7615.263.2020.MC w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość postanawia: zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu podjęcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcia w związku z przedstawionym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 października 2025 r., sygn. akt I OSK 1919/21, zagadnieniem prawnym budzącym poważne wątpliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 kwietnia 2021 r. I SA/Wa 2028/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Rozwoju z 10 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] 2020 r. nr [...]; 2) zasądził od Ministra Rozwoju na rzecz M. K. kwotę 2124 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (przeznaczonej w dacie wydania tej decyzji wedle studium na cele rolne), to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanych pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 poz. 1990, ze zm.; dalej: u.g.n.). W takim bowiem przypadku winno to nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50%. A więc na zasadach określonych w § 36 § ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555; dalej: rozporządzenie). To natomiast o jaki konkretnie procent wartość ma ta zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi. Nie znajduje w takiej sytuacji także zastosowania przywoływany w operacie, jak i w zaskarżonej decyzji, § 36 ust. 4 powyższego rozporządzenia, przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych". Mógłby on bowiem stanowić podstawę szacunku jedynie wówczas gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Z tych względów, zdaniem Sądu I instancji, ustalenie na podstawie dotychczasowego operatu szacunkowego odszkodowania nie było dopuszczalne, a to powoduje, że podjęta w tej materii ostateczna decyzja Ministra Rozwoju oceniana być musi jako wydana z istotnym naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, co musiało doprowadzić do jej uchylenia, jak też uchylenia opartej na tożsamym dowodzie decyzji Wojewody [...] z [...] 2020 r. Naruszenie tych przepisów było z kolei wynikiem wadliwej oceny ww. dowodu i naruszenia tym samym art. 80 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie: - prawa materialnego, tj. § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłowy zastosowany art. 134 ust. 4 u.g.n., w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia; - przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego. Wskazując na powyższe okoliczności wniesiono o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, - rozpoznanie sprawy na rozprawie, - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 11 lutego 2025 r. zawiesił postępowanie do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy o sygn. I OPS 1/24. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 17 czerwca 2025 r. podjął zawieszone postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, czy w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 134 ust. 4 u.g.n., czy też przepisy § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia. Na tak postawione pytanie odpowiedzi można oczekiwać po rozstrzygnięciu wniosku składu trzyosobowego Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 października 2025 r. sygn. akt I OSK 1919/21 złożonego w trybie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), w którym przedstawiono składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy ustalenie wartości nieruchomości przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 311), która na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod inwestycję drogową, a taki cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, powinno nastąpić: a) wyłącznie na zasadach określonych w § 49 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832) – przed zmianą stanu prawnego w § 36 ust. 3 pkt 1 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 555), traktując ten przepis jako lex specialis i stosując wynikające z niego ograniczenie powiększenia wartości do 50%, czy też b) z zastosowaniem ogólnej zasady korzyści określonej w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.), traktując wymieniony wyżej przepis § 49 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia – przed zmianą stanu prawnego § 36 ust. 3 pkt 1 uchylonego rozporządzenia, jedynie jako instrument wykonawczy służący do określenia wartości nieruchomości według jej alternatywnego sposobu użytkowania, co w konsekwencji pozwala na ustalenie tej wartości w pełnej wysokości rynkowej, bez stosowania ograniczenia do 50%?. W świetle art. 269 § 1 p.p.s.a. "Dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Jest ona jednak wiążąca w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. (...) Jeżeli sąd w toku rozpoznania sprawy nie podzieli stanowiska wyrażonego w uchwale składu powiększonego, może jedynie powstałe zagadnienie prawne przedstawić do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonemu" (J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 269). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 125 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, do czasu rozpoznania zagadnienia prawnego przedstawionego w sprawie o sygn. akt I OSK 1919/21.