I OSK 353/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 389/18 w sprawie ze skargi T.S. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 389/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.S. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]. Według Sądu pierwszej instancji, w orzecznictwie sądowym i w doktrynie nie jest kwestionowane, że we wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek określonych w art. 145 lub 145a lub 145b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, to organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Ocena zaś samej przesłanki wznowienia powinna nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, w decyzji wydanej w oparciu o art. 151 k.p.a. Tak więc ustalenie, czy występują podstawy wznowienia postępowania, wyliczone w art. 145 § 1 i 145a § 1 lub 145b § 1 k.p.a., może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym expresis verbis stanowi art. 149 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie o wystąpieniu podstaw wznowienia postępowania jest naruszeniem art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w myśl których dopiero po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego, w razie gdy organ nie ustali wystąpienia podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a., wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek o wznowienie został złożony przez stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2016 nr [...]. Ponadto wniosek ten został złożony z powołaniem się na podstawę określoną w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. (fałszywość dowodów na podstawie których wydano orzeczenie oraz wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji ale nieznanych organowi, który wydał decyzję). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ, analizując wniosek pod względem formalnym, w żaden sposób nie ustalił (brak w tym zakresie stosownej analizy zawartej zarówno w orzeczeniu organu pierwszej, jak i drugiej instancji), czy wniosek został złożony z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., tj. miesiąca od kiedy strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Przy czym mając na względzie wskazywane dwie przesłanki wznowieniowe, termin winien być badany odrębnie dla każdej z tych przesłanek. Sąd podzielił, co do zasady, stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu, odwołujące się do orzeczenia NSA z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 678/12, że wznowienie postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. jest dopuszczalne, gdy sfałszowanie dowodu jest stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Warunek ten uzasadniony jest ustawowym podziałem kompetencji organów państwowych, następstwem czego jest wyłączenie możliwości orzekania organów właściwych w sprawie wznowienia postępowania o przestępstwie, jakim jest fałsz dowodów. Kodeks postępowania administracyjnego wymaga dostosowania do rozwiązań przyjętych w Konstytucji RP, która na zasadzie wyłączności przyznaje orzekanie w sprawach karnych sądom. Dopiero po zapadnięciu orzeczenia sądu lub innego organu potwierdzającego popełnienie przestępstwa, w wyniku którego doszło do wydania kwestionowanego postanowienia, wniosek o wznowienie postępowania może być skuteczny. Słusznie również organ zauważył, że art. 145 k.p.a. w § 2 i 3 przewiduje dwa wyjątki od tej zasady, wskazujące kiedy postępowanie może być wznowione w oparciu o przesłankę zawartą w § 1 pkt 1 k.p.a., pomimo braku stosownego orzeczenia stwierdzającego sfałszowanie dowodu. Jednakże z wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie wynika, aby organ rozważył zaistnienie w sprawie wskazanych wyżej wyjątków. Sąd pierwszej instancji za niewystarczające uznał zawarte w zaskarżonym postanowieniu stwierdzenie, że "w przedmiotowej sprawie nie zaistniały także podstawy do zastosowania art. 145 § 2 i 3 k.p.a." – bez szerszego wskazania i omówienia dlaczego – zdaniem organu – w niniejszej sprawie nie zachodzą wskazane wyjątki. Zaniechanie organu w tym zakresie narusza art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., w szczególności poprzez brak uzasadnienia, czemu – w ocenie organów – sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa nie jest oczywiste, a także, czy wznowienie postępowania jest w tym wypadku niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego oraz czy postępowanie przez sadem lub innym organem może być wszczęte i nie zachodzą przeszkody w postaci upływu czasu lub innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Geodeta Kraju, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie: 1) prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuzasadnionym zastosowaniu w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), tj. uwzględnienie skargi i przyjęcie, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nastąpiło inne naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie przepis ten nie ma zastosowania; 2) prawa materialnego – art. 149 § 2, art. 149 § 3 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie w sprawie norm stanowionych tymi przepisami, polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła oczywistość braku podstaw wznowienia, a organ mimo tego wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, przez co dokonał merytorycznej oceny przyczyn wznowienia, co było niedopuszczalne przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania; 3) prawa materialnego – art. 148 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie w sprawie norm stanowionych tymi przepisami, polegające na przyjęciu, iż organ, analizując wniosek o wznowienie postępowania pod względem formalnym w zakresie wskazywanej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., w żaden sposób nie ustalił, czy wniosek został złożony z zachowaniem terminu miesiąca, od kiedy strona dowiedziała się o okolicznościach, którymi uzasadniała te podstawę wznowienia; 4) prawa procesowego, poprzez nieuzasadnione zastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i błędne uznanie, iż brak szerszego wskazania i omówienia dlaczego – zdaniem organu – w niniejszej sprawie nie zachodzą wyjątki przewidziane przepisami art. 145 § 2 i 3 k.p.a., stanowi naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 5) prawa materialnego – art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie w sprawie norm stanowionych tymi przepisami, polegające na przyjęciu, iż organ dokonał merytorycznej kontroli przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz że negatywnie ocenił wystąpienie tej przesłanki wznowieniowej przed wszczęciem postępowania, podczas gdy organ, dokonując oceny formalnej wniosku, ustalił, że wnioskodawczyni nie wskazała w swoim podaniu podstawy wznowienia opisanej tym przepisem; 6) prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie i niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w jaki sposób zarzucane organowi naruszenie prawa, w świetle dotychczas dokonanych przez organ ustaleń co do oceny dopuszczalności wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją WINGiK z dnia [...] października 2016 r. nr [...], na podstawie wskazanego przez wnioskodawcę przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według obowiązujących w tym zakresie norm oraz rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że argumenty, na których skarżąca opiera wniosek o wznowienie postępowania są tożsame z argumentacją dotyczącą nielegalnego, w ocenie skarżącej, wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w 1984 r., które spowodowało sfałszowanie danych geodezyjnych, przedstawianą już na etapie postępowania zwykłego – zatem nie można mówić o dotrzymaniu przez wnioskodawczynię ustawowego terminu wynikającego z art. 148 § 1 k.p.a. Dalej organ wskazał na konieczność odróżnienia sytuacji, gdy rzeczywiście organ bada zaistnienie danej przesłanki wznowieniowej (w oparciu o dyspozycję art. 149 § 2 k.p.a.), od sytuacji, gdy na wstępnym etapie organ jedynie stwierdza, że opisywane przez wnioskodawczynię okoliczności nie wypełniają ustawowej przesłanki. W tej sytuacji mamy do czynienia z niewskazaniem przez stronę podstawy wznowienia, a nie oceną jej istnienia. Zdaniem organu działanie mające na celu wykazanie, że wnioskodawczyni nie przedstawia podstawy wznowienia opisanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jest dopuszczalne na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Ponadto, nawet jeśliby uznać, że "organ dopuścił się w tym przypadku przeprowadzenia przedwczesnego merytorycznego postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia", to Sąd pierwszej instancji nie wykazał, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia, odpowiada prawu. Postępowanie administracyjne, po wpłynięciu podania o wznowienie postępowania, jest podzielone na dwa etapy. W pierwszym etapie organ bada, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a., a także czy został on wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. oraz czy osoba wnosząca podanie jest stroną tego postępowania. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Natomiast drugi etap obejmuje kontrolę merytoryczną, tj. postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W orzecznictwie dominujący jest pogląd, że przesłanką odmowy wznowienia postępowania nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia. Skutkiem wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest zakończenie postępowania na tym etapie i brak możliwości merytorycznego badania sprawy, a więc czy wystąpiły podane we wniosku przesłanki wznowienia postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Gd 570/19, wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 898/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. II SA/Wa 1423/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Bd 531/19). Rację ma zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazując, że przesłanką odmowy wznowienia postępowania nie może być negatywny wynik ustaleń co do wskazanych przez T.S. przyczyn wznowienia. Skutkiem wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest zakończenie postępowania na tym etapie i brak możliwości merytorycznego badania sprawy, a więc czy wystąpiły podane we wniosku przesłanki wznowienia postępowania. W związku z powyższym, nie ulega wątpliwości, że powołana we wniosku o wznowienie postępowania okoliczność wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję – w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, po formalnym wznowieniu postępowania w sprawie. Trafnie też zauważa Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie ustalono, czy wniosek został złożony z zachowaniem terminu. W każdym razie w uzasadnieniach postanowień obu instancji nie ma rozważań na ten temat. Sąd pierwszej instancji nie miał natomiast racji zobowiązując organ do dokonania oceny, czy w sprawie zaistniały wyjątki określone w art. 145 § 2 i 3 k.p.a., przewidujące wznowienie postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro stroną inicjującą wznowienie postępowanie była T.S., to na niej ciążył obowiązek wykazania zaistnienia przesłanki z art. 145 § 2 lub 3 k.p.a. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, gdyż sąd administracyjny stosuje go jeśli stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji wykazał, że dostrzeżone naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż stwierdził, że ocena podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. została dokonana przedwcześnie – w pierwszym etapie postępowania. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).