I OSK 354/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 369/18 w sprawie ze skargi D.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz D.G. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 369/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej jako "WSA", oddalił skargę D.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r., na mocy której orzeczono o zatrzymaniu prawa jazdy D.G., kat. [...] nr [...], do czasu wykazania się pozytywnym wynikiem egzaminu sprawdzającego kwalifikację. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia i ocena prawna: Według Sądu, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541) starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy wymienionej w art. 4 (tj. ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, dalej p.r.d.). Stosownie zaś do art. 130 ust. 1 p.r.d. Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. W przypadku, gdy kierowca w przeciągu roku dopuści się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczy liczbę 24 (art. 130 ust. 2 p.r.d.) podlega m.in. kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji (art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b p.r.d.), czy też kierowany jest na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu (art. 99 ust. 1 pkt. 3 lit. b ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami). Zawarty w art. 7 ust. 1 pkt. 5 ustawy zmieniającej zwrot "wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy" wskazuje, że decyzja ta ma charakter związany. Oznacza to, że organ nie ma żadnej dowolności i uznaniowości. Innymi słowy nie ma wyboru co do odstąpienia od zatrzymania prawa jazdy, w przypadku złożenia stosownego wniosku przez komendanta. Tym samym w przypadku przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego właściwy organ jest zobowiązany do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, w zakresie wszystkich posiadanych przez tego kierowcę kategorii. Warunkiem wystarczającym do wystąpienia przez komendanta ze stosownym wnioskiem jest zatem okoliczność przekroczenia liczby 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie jest natomiast już wymagane, aby taka ilość punktów istniała na koncie kierowcy w dniu wystąpienia przez komendanta z wnioskiem. Sąd podkreślił, iż w toku postępowania organ nie jest uprawniony do badania skuteczności wpisów ostatecznych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Ewidencję kierowców w tym zakresie prowadzi bowiem - stosownie do art. 130 ust. 1 p.r.d. - Policja. Z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego wynika (rozporządzenie z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego), że ewidencję prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych. Natomiast wpisu ostatecznego do ewidencji dokonuje się, jeżeli naruszenie zostało stwierdzone prawomocnym: wyrokiem sądu, postanowieniem sądu o warunkowym umorzeniu postępowania, mandatem karnym albo orzeczeniem organu orzekającego w sprawie o naruszenie w postępowaniu dyscyplinarnym (§ 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego). Przed wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w ust. 1, do ewidencji wprowadza się, niezwłocznie po ujawnieniu naruszenia wpis tymczasowy. Wpis tymczasowy zawiera informację o liczbie punktów, które zostaną ostatecznie przypisane w przypadku potwierdzenia naruszenia tym rozstrzygnięciem (§ 4 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego). Wpis tymczasowy staje się wpisem ostatecznym po stwierdzeniu naruszenia rozstrzygnięciem, o którym mowa w ust. 1 (§ 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego). Tym samym ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 p.r.d. podlega wyłącznej kompetencji organów Policji, które w omawianym przypadku, występują z wnioskiem, na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Wpisy do ewidencji punktów muszą być przy tym ostateczne. Wpisów, jak i wykreśleń punktów karnych z ewidencji dokonują zatem właściwe organy Policji w odrębnym trybie niż mający zastosowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Czynności te nie mogą być dokonane ani przez starostę jako organ administracji publicznej, ani przez samorządowe kolegium odwoławcze. Zadaniem Sądu skoro prawidłowość dokonanych przez organy Policji czynności w powyższym zakresie nie może być przedmiotem oceny organów, jak i organy nie są uprawnione do weryfikowania, czy wpisy ostateczne na dzień sporządzenia wniosku nadal są ujęte w ewidencji, czy po skierowaniu wniosku doszło do ich wykreślenia wobec zatarcia ukarania (skazania), to jako chybiony należało ocenić zarzut skargi dotyczący rażącego naruszenia przez organy art. 46 § 1 Kodeksu wykroczeń. Sąd wskazał, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż skarżący od 17 marca 2014 r. do 1 marca 2015 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego i wskutek tego łącznie otrzymał 27 punktów karnych (wniosek Komendanta Policji z 10 marca 2015 r.). Ponadto, skarżący do wydania decyzji przez organy nie podważył ostateczności przypisanych mu punktów karnych, których suma przekroczyła 24. D.G. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: a. art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2015 poz. 541), dalej jako "ustawa zmieniająca", w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy wykroczenia drogowe skutkujące przekroczeniem przez Skarżącego kasacyjnie liczby 24 punktów karnych miały miejsce przed 18 maja 2015 r., to jest przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a zatem zastosowanie tego przepisu było niedopuszczalne, b. art. 46 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r., Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2018 r., poz. 618), dalej jako "k.w.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez WSA, że zatarcie ukarania Skarżącego kasacyjnie za wykroczenie drogowe, które skutkowało przekroczeniem przez Skarżącego kasacyjnie 24 punktów karnych, nie stanowiło przeszkody do wydania decyzji przez Starostę [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] o zatrzymaniu prawa jazdy kat. [...] nr [...] do wykazania się pozytywnym wynikiem egzaminu sprawdzającego kwalifikację, która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], 2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez błędne oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy Skarżącemu kasacyjnie uniemożliwiono wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji przez Organ, co stanowi samoistną przesłankę do uchylenia decyzji Organu, b. art. 135 p.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i zaniechanie uchylenia przez WSA decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy była ona wadliwa. W oparciu o tak zakreślone zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej nią decyzji organu II instancji, uchylenie poprzedzającej tę decyzję decyzji organu I instancji, a następnie umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Ewentualnie, na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie powołanych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny okazał się zarzut pierwszy skargi kasacyjnej. Podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji stanowił przepis art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej. Zgodnie z tym przepisem, starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy wymienionej w art. 4 (tj. Prawa o ruchu drogowym). Przepis ustanawiający sankcję zatrzymania prawa jazdy obowiązuje od dnia 18 maja 2015 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Poprzednio ową materię regulował art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g Prawa o ruchu drogowym, który również stanowił, że w przypadku przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Przepis ten został jednak uchylony z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 627, z późn. zm.), tj. z dniem 19 stycznia 2013 r. (art. 125 pkt 14 w zw. z art. 139 ustawy o kierujących pojazdami). W przepisach ustawy o kierujących pojazdami nie wprowadzono odpowiednika przepisu art. 138 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. W sprawie jest niesporne, że decyzja Starosty o zatrzymaniu prawa jazdy została wydana w związku z otrzymaniem przez skarżącego 27 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od 17 marca 2014 r. do dnia 1 marca 2105 r. Dostrzec trzeba, że rozstrzygnięcie w sprawie zostało wydane w czasie, gdy już obowiązywał art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej, jednakże decyzja dotyczy naruszeń prawa zaistniałych przed wejściem w życie owej noweli. Podkreślić także należy, że w ustawie zmieniającej brak jest przepisów intertemporalnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, opubl. ONSAiwsa 2006 r. nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, opubl. ONSA 1998 r. z. 1, poz. 10 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). W tym zakresie należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. W ocenie NSA, zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej do zdarzeń mających miejsce w okresie od 17 marca 2014 r. do 1 marca 2015 r. prowadziłoby do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz i jednocześnie pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego. Zasada niedziałania prawa wstecz jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Powyższa zasada jest składową zasady demokratycznego państwa prawnego. Odstąpienie od tej zasady oznaczałoby w istocie zastosowanie reguły wnioskowania per analogiam legis do omawianej sytuacji. Jednakże wnioskowanie w drodze analogii legis nie jest uzasadnione w rozpoznawanej sprawie, gdyż byłoby prawotwórstwem ad casu, pogarszającym sytuację prawną skarżącego. W doktrynie teorii prawa przyjmuje się za kanon zakaz analogii: w prawie punitywnym w odniesieniu do zakresu czynów zabronionych, w prawie podatkowym w zakresie obciążeń fiskalnych, w prawie ustrojowym – w odniesieniu do kompetencji organu (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, passim). Nie ulega wątpliwości, że zatrzymanie prawa jazdy z uwagi na przekroczenie liczby punktów jest przejawem ius puniendi. Podobne stanowisko w kwestii interpretacji powołanego przepisu zajął NSA w wyroku z dnia sygn. akt I OSK 1787/17, uznając lex retro non agit, że wsteczne stosowanie tego przepisu narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego. Uznając, że uwzględnienie zarzutu pierwszego skargi kasacyjnej uzasadnia uchylenie wyroku Sądu I instancji oraz zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zbędne odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Z tych względów na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). ----------------------- 2