I OSK 376/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Tamara Dziełakowska del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 729/17 w sprawie ze skargi E. P. i B. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 9 listopada 2017 r. II SA/Po 729/17, oddalił skargę E. P. i B. P. na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2017 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. P. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1. przepisów postępowania: a) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że organ administracyjny nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a. podczas gdy Wojewoda [...] poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie dokonał rzeczywistych ustaleń faktycznych w zakresie tego, czy organ I instancji w sposób prawidłowy odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, co skutkowało tym, że sąd administracyjny nie zdołał ustalić, czy spełniona została przesłanka przedmiotowa przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, tj. czy budynek posadowiony na nieruchomości gruntowej jest przeznaczony na cele mieszkaniowe; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28, art.109, art.110 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez przyjęcie, że spółka jawna [...] nie była stroną postępowania, co skutkowało niedoręczeniem spółce jawnej [...] decyzji; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozważenie w sposób jasny i pełny w uzasadnieniu podnoszonych w skardze kwestii opierając wyrok na lakonicznych ustaleniach dokonanych w postępowaniu administracyjnym, przez co Sąd zaaprobował błędne i nielogiczne – przyjęte bez wymaganych przez kodeks postępowania administracyjny dowodów – ustalenia organu administracyjnego; 2. prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że nieruchomość, co do której nastąpić miało przekształcenie jest wyłączona z tego przekształcenia, a to z uwagi, że prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dotyczy osób fizycznych, a wniosek o przekształcenie złożyli wspólnicy spółki cywilnej, do których stosuje się przepisy o osobach prawnych z art. 331 k.c., co w świetle obecnie obowiązującego stanu prawnego, będącego konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r sygn. K 29/13 ( Dz.U z 2012 poz. 83) wyklucza skarżącą z kręgu podmiotów uprawnionych do wystąpienia z takim wnioskiem. Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Wojewódzkiemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono m. in., że w orzecznictwie aktualnie jednolicie przyjmuje się, że spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej, jak również zdolności sądowej, jest stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wspólników, który powstał dla osiągnięcia określonego celu gospodarczego. Wspólność łączna oznacza niepodzielność majątku oraz brak określenia wysokości udziałów przysługujących poszczególnym wspólnikom, a każdy z nich jest współwłaścicielem majątku jako całości oraz każdej rzeczy i prawa wchodzących w jego skład. Spółka cywilna, uregulowana w art. 860 i następnych kodeksu cywilnego, nie ma podmiotowości prawnej. Podmiotem praw i obowiązków w sferze stosunków zewnętrznych są jej wspólnicy, będącymi odrębnymi przedsiębiorcami. Sama spółka zaś jest stosunkiem zobowiązaniowym, łączącym wspólników oraz przedsiębiorstwo prowadzone przez wspólników w ramach realizacji wspólnego celu gospodarczego określonego w umowie spółki. Nie można nawet spółki cywilnej zaliczyć do jednostek organizacyjnych w rozumieniu art. 331 k.c. Spółka nie posiada zatem zdolności sądowej i procesowej, a także upadłościowej (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 6 listopada 2002 r., II CZP 67/02; wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 30 grudnia 2008 r., I ACa 917/08, LEX nr 518048; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 lipca 2011 r. III SA/Kr 1178/10; Lex nr 1087488). Skoro zatem podmiotem praw i obowiązków spółki cywilnej są wyłącznie wspólnicy, a w przedmiotowej sprawie były wyłącznie nimi osoby fizyczne, to nie można inaczej odczytywać art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego, jak tylko w ten sposób, że osoby fizyczne, które nie były w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zagospodarowanych w ściśle określony sposób lub przeznaczonych na takie cele, nie są uprawnione do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Należy podkreślić, że skarżąca żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności zgłosiła jako osoba fizyczna i w dacie 13 października 2005 r. była współużytkownikiem wieczystym nieruchomości. Na podstawie art. 26 § 4 Kodeksu Spółek Handlowych, E. P., B. P. [...] spółka cywilna przekształciła się w spółkę jawną [...]. Wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej [...] na rzecz spółki Jawnej nastąpił w dniu [...] stycznia 2015 r., podczas gdy wniosek o przekształcenie został złożony przez wspólników spółki cywilnej w dniu [...] listopada 2014 r. Spółka jawna nie wystąpiła zatem z wnioskiem o przekształcenie, a jedynie udział jej w niniejszym postępowaniu jest wynikiem kontynuacji podmiotowej, która wynika z art. 553 k.s.h. Zgodnie z art. 553 k.s.h. spółce przekształconej przysługują wszelkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej. Skutki te należy rozpatrywać w kontekście sfery: cywilnoprawnej, administracyjnoprawnej (w tym podatkowej), organizacyjnej, w sferze członkostwa i prawa pracy (Kidyba Andrzej, Komentarz aktualizowany do art. 301-633 Kodeksu spółek handlowych). Ubocznie należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie będzie miał zastosowanie pogląd, jaki został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 645/15 albowiem odnosi się on do odmiennego stanu faktycznego, gdzie podmiotem wnioskującym o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności była spółka jawna, a nie osoby fizyczne, jak w niniejszej sprawie, które prowadziły działalność gospodarczą w ramach stosunku zobowiązaniowego – umowy spółki cywilnej, który przekształcił się w spółkę jawną. Udział zatem w postępowaniu administracyjnym spółki jawnej ograniczał się do występowania obok wnioskodawców, jako podmiotu żądającego przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego, które przysługuje aktualnie tej spółce. Ponadto organ przyznał legitymację spółce jawnej do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony. Taką samą legitymację przyznał spółce jawnej również Sąd, wskazując ją jako podmiot, który zaskarżył decyzję Wojewody [...] (str. 9 uzasadnienia, akapit 9), a skoro tak, to spółka jawna powinna być traktowana na równych prawach z pozostałymi stronami postępowania. Organ uznał, że [...] Spółka Jawna jest następcą prawnym E. P. oraz B. P., które to osoby jako użytkownicy wieczyści działały wcześniej w ramach spółki cywilnej [...]. Skoro organ uznał, że spółka jawna [...] stała się stroną niniejszego postępowania, bowiem to jej teraz przysługuje prawo użytkowania wieczystego, winien spółkę traktować jako pełnoprawną stronę postępowania. Oznacza to, że decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2016 r. również powinna zostać doręczona spółce. Organ zaniechał doręczenia spółce decyzji, czym w ocenie skarżącej naruszył art. 109 k.p.a., art. 110 k.p.a. Podnieść należy, że zarówno E. P. i B. P. w niniejszej sprawie działały na prawach strony albowiem to właśnie te osoby pierwotnie złożyły wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Organ nie może w żaden sposób traktować E. P. i B. P. jako działających w imieniu spółki reprezentantów, bowiem podmiotowość prawną posiada tylko spółka, a nie wspólnicy, co oznacza że decyzja winna zostać doręczona również spółce jawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Jednak w niniejszej sprawie zarzuty powołane w ramach obydwu podstaw kasacyjnych pozostają ze sobą w związku, wobec tego muszą być rozpatrzone łącznie. Skarżąca kasacyjnie stawia tezę, że żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności zgłosiła jako osoba fizyczna i w dacie [...] października 2005 r. była współużytkownikiem wieczystym nieruchomości. Na podstawie art. 26 § 4 Kodeksu Spółek Handlowych E. P., B. P. [...] spółka cywilna przekształciła się w spółkę jawną [...]. Wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej [...] na rzecz spółki jawnej nastąpił [...] stycznia 2015 r., podczas gdy wniosek o przekształcenie został złożony przez wspólników spółki cywilnej [...] listopada 2014 r. Spółka jawna nie wystąpiła zatem z wnioskiem o przekształcenie, a jedynie udział jej w niniejszym postępowaniu jest wynikiem kontynuacji podmiotowej, która wynika z art. 553 k.s.h., zgodnie z którym spółce przekształconej przysługują wszelkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej. Udział w postępowaniu administracyjnym spółki jawnej ograniczał się do występowania obok wnioskodawców, jako podmiotu żądającego przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego, które przysługuje aktualnie tej spółce. Najkrócej mówiąc, w opinii skarżącej kasacyjnie, z faktu, że wniosek o przekształcenie złożyły osoby fizyczne wynikać ma, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność miałoby nastąpić – w trybie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości – na rzecz spółki jawnej, powstałej z przekształcenia spółki cywilnej (art. 26 § 4 w zw. z art. 553 k.s.h.), której B. P. jest wspólniczką. Spółka ta jest też (była w chwili orzekania) użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Poglądu tego nie da się jednak obronić. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. "Prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna. Decyzja ta stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej." Z tego przepisu wynika dość oczywista konstatacja, że decyzja rozstrzygająca sprawę przekształcenia ma charakter konstytutywny, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności nie następuje z mocy samego prawa (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2016 r., I OSK 280/15, LEX nr 2169816). Z faktu, że pierwotnie wniosek o przekształcenie złożyły osoby fizyczne (wspólniczki spółki cywilnej), które w dniu [...] października 2005 r. były współużytkowniczkami wieczystymi nieruchomości, nie wynika w takiej sytuacji prawnej, że powstała następnie spółka jawna uzyskała prawo do przekształcenia w trybie art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. Jeśli przekształcenie nie nastąpiło w drodze decyzji w sposób konstytutywny do chwili, kiedy osoby fizyczne były użytkownikami wieczystymi, to nie nabyły one prawa własności nieruchomości. Z chwilą zaś przekształcenia spółki cywilnej w spółkę jawną, co wiązało się z przejściem użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz spółki jawnej, osoby fizyczne utraciły możliwość przekształcenia, gdyż przestał istnieć po ich stronie przedmiot przekształcenia. W takiej sytuacji postępowanie z wniosku osób fizycznych stało się bezprzedmiotowe (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2016 r., I OSK 280/15, j.w.). W zaistniałej sytuacji jedynym podmiotem, który ewentualnie mógłby się ubiegać o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości była spółka jawna, czego skarżąca kasacyjnie miała świadomość, ponawiając wniosek o przekształcenie w imieniu spółki jawnej, w piśmie z [...] listopada 2016 r. (k. [...] akt adm.). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] wynika przy tym, że adresatem decyzji (podmiotem, o którego prawach i obowiązkach rozstrzygnął organ) była spółka jawna, reprezentowana przez wspólniczki. Nie można też podzielić poglądu skargi kasacyjnej, że "udział w postępowaniu administracyjnym spółki jawnej ograniczał się do występowania obok wnioskodawców", gdyż na skutek nabycia użytkowania wieczystego nieruchomości przez spółkę jawną osoby fizyczne utraciły przymiot stron postępowania, o czym była mowa wyżej. Na gruncie art. 553 k.s.h. spółka jawna nie uzyskała natomiast prawa do przekształcenia, gdyż z § 2 powołanego przepisu wynika, że "Spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej." Tutaj nie dość, że do uwłaszczenia prawem własności na rzecz spółki przekształcanej nie doszło przed jej przekształceniem, to jeszcze "ustawa" z 29 lipca 2005 r. sprzeciwia się przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności na wniosek spółki jawnej. W tej materii Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni poglądy zaprezentowane w wyrokach NSA z 17 lipca 2015 r., I OSK 2791/13 i z 2 grudnia 2016 r., I OSK 645/15, zgodnie z którymi literalna wykładnia art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że ustawodawca nie zaliczył spółki jawnej, jak też każdej innej spółki osobowej do podmiotów uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wedle jednoznacznego brzmienia omawianego przepisu uprawnienie takie przysługuje wyłącznie osobom fizycznym i osobom prawnym (z uwzględnieniem wyroku Trybunał Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., K 29/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 373), który orzekł, że "art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji."). Ustawodawca pomimo wprowadzenia w Kodeksie spółek handlowych regulacji dotyczącej spółek osobowych nie dokonał jednak nowelizacji art. 4 pkt 12 u.g.n., który stanowi, że pod pojęciem spółki należy rozumieć spółkę akcyjną lub spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, a zatem pod tym pojęciem według ustawodawcy należy rozumieć spółki kapitałowe, nie zaś spółki osobowe prawa handlowego. Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowi samodzielną i wyczerpującą regulację określającą kategorie osób uprawnionych, bez potrzeby sięgania w tym zakresie do innych aktów prawnych. Samo zaś doręczenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji osobom uprawnionym do reprezentacji spółki jawnej, bez wymienienia nazwy spółki jako adresata, nie stanowi na tyle istotnego naruszenia prawa procesowego (art. 109 § 1 k.p.a.), które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już wspomniano wyżej, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które jest jej integralną częścią wynika, że decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach spółki jawnej [...]. Nie są też usprawiedliwione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do braku ustaleń w zakresie rzeczywistego charakteru użytkowego spornej nieruchomości. Skoro bowiem do przekształcenia w trybie art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. nie mogło dojść ze względów podmiotowych, to charakter przedmiotu ewentualnego przekształcenia jest bez znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.