I OSK 3834/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 170/18 w sprawie ze skargi S. O. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość warszawską oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 170/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S. O., w pkt 1 zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], ozn. jako "[...]" – w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził w pkt 2, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3). Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości warszawskich - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. W piśmie z dnia 24 lipca 1962 r. skierowanym do Prezydium Stołecznej Rady Narodowej m.st. Warszawy W. O. - były właściciel ww. nieruchomości - stwierdził, że zaistniała sytuacja z mocy samego prawa uprawnia go do żądania wypłacenia odszkodowania za rozebrany budynek i za grunt użyty pod budowę "[...]", dlatego też czuje się uprawniony do prośby o odszkodowanie. W odpowiedzi informowano go, że przewiduje się wydanie do końca 1962 r. aktu normatywnego, który uporządkuje stan prawny nieruchomości objętych działaniem dekretu warszawskiego oraz ureguluje kwestię odszkodowań. Kolejnymi pismami W. O. przedstawiał swoje stanowisko odnośnie przedmiotowej nieruchomości - domagając się zaspokojenia roszczeń wiążących się z wywłaszczeniem. W odpowiedzi na te pisma Prezydium Stołecznej Rady Narodowej m.st. Warszawy poinformowało, że ewentualna dalsza korespondencja w sprawie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość pozostawiona zostanie bez odpowiedzi, aż do czasu ukazania się projektowanej ustawy w sprawie "Uporządkowania stanu prawnego nieruchomości warszawskich". Stwierdzono również, że nie złożył on w terminie do dnia 19 października 1948 r. wniosku o przyznanie własności czasowej. Następnie W. O. pismem z dnia 10 kwietnia 1965 r. - powołując się na artykuł prasowy zamieszczony w dzienniku Życie Warszawy p.t. "Stare sprawy nie rdzewieją" i przypominając, że już wcześniej Prezydium Stołecznej Rady Narodowej m.st. Warszawy poinformowało go, że do końca 1962 r. spodziewa się uregulowania kwestii odszkodowania za jego nieruchomość przy ul. [...] - zażądał udzielenia informacji, czy powinien podjąć jakieś szczególne dodatkowe działania, aby jak najrychlej otrzymać należne mu odszkodowanie za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] wywłaszczoną pod budowę "[...]". Prezydium Stołecznej Rady Narodowej m.st. Warszawy pismem z dnia 8 maja 1965 r. poinformowało, że nowowydany akt prawny - Uchwała nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (M.P. Nr 6) - nie reguluje sprawy odszkodowań za nieruchomości przejęte na własność Państwa w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy - jak to ma miejsce w odniesieniu do nieruchomości przy ul. [...]. Wobec zaś nie wydania przepisów wykonawczych do ww. dekretu, sprawa odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie może być rozpatrzona. Pismami z dnia 18 kwietnia 2008 r. i 12 listopada 2015 r. S. O. (spadkobierca W. O.) złożył wniosek o udostępnienie do wglądu akt sprawy. Pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. S. O. wniósł zażalenie do Wojewody Mazowieckiego na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość warszawską położoną przy ul. [...]. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. uznał zażalenie za uzasadnione, wyznaczając Prezydentowi m.st. Warszawy czteromiesięczny termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Akta sprawy wraz z postanowieniem Wojewody Mazowieckiego wpłynęły do organu w dniu 12 września 2017 r. - zatem wyznaczony czteromiesięczny termin upłynął w dniu 12 stycznia 2018 r. Pismem z dnia 16 marca 2018 r. S. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku W. O. z 10 kwietnia 1965 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę uznał, że wniosek z dnia 24 lipca 1962 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość nie został dotychczas rozpoznany, zaś okoliczności podane przez organ w odpowiedzi na skargę nie stanowią usprawiedliwienia nie dotrzymania ustawowych terminów do załatwienia sprawy administracyjnej. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie odszkodowania Sąd uznał za uzasadniony. Ponadto Sąd stwierdził, że zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ Prezydent m.st. Warszawy nie dochował terminów do załatwienia sprawy określonych w K.p.a. Nie do zaakceptowania, zdaniem Sądu, jest w demokratycznym państwie prawa sytuacja, w której wniosek został złożony w 1962 r. i organ praktycznie nie podejmuje żadnych czynności w celu jego rozpoznania. Sąd uznał, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, że termin czteromiesięczny na rozpoznanie wniosku o odszkodowanie będzie adekwatny i realny. W tym czasie Prezydent m.st. Warszawy powinien w sposób jednoznaczny ustalić, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do przyznania odszkodowania i w zależności od dokonanych ustaleń wydać stosowną decyzję. Sąd oddalił natomiast skargę w zakresie przyznania od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżącego - na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a - sumy pieniężnej w wysokości 19.206,95 zł. - uznając to żądanie za nieuzasadnione. Wskazano, że art. 149 § 2 P.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 P.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślono, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 P.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że w skardze nie są wymienione powody żądania przyznania skarżącemu od organu sum pieniężnych. Zatem z treści tej skargi nie wynika, aby skarżący doznał w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Zakwalifikowanie działań Prezydenta m.st. Warszawy jako bezczynności w rozpoznaniu wniosku o odszkodowanie nie oznacza natomiast automatycznie konieczności orzeczenia sumy pieniężnej, bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności organu. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części oddalającej skargę na bezczynność organu wniósł S. O., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 2 P.p.s.a. przez oddalenie skargi w zakresie wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., mimo tego że z akt sprawy wynikało, że istniały przesłanki do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 19.206,95 zł i to zarówno z urzędu jak i na wniosek; 2) art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi w zakresie wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., mimo tego że z akt sprawy wynikało, że istniały przesłanki do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 19.206,95 zł i to zarówno z urzędu jak i na wniosek. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części i rozpoznanie skargi. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym brak jest podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie sumy pieniężnej jest zatem jednym ze środków służących realizacji postulatu szybkości postępowania przed organami. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznania sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. nie można utożsamiać z instytucją sumy pieniężnej przyznawanej na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2018 r., poz. 75 ze zm.). Postępowania te różnią się bowiem przedmiotem. Skarga na bezczynność z art. 149 P.p.s.a. dotyczy postępowania administracyjnego, natomiast skarga składana w trybie ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki odnosi się do postępowania sądowego, prokuratorskiego i komorniczego. Ponadto, w przeciwieństwie do art. 12 ust. 4, suma pieniężna o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość: zwalczenia przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http:/ http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji przyjął, że cel skargi na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy zostanie osiągnięty poprzez zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania, stwierdzenie że organ dopuścił się bezczynności oraz uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena ta zasługuje na aprobatę i nie została skutecznie podważona. Odnosząc się do argumentów powoływanych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia stanowisko, że zakwalifikowanie działań Prezydenta m.st. Warszawy jako bezczynności w rozpoznaniu wniosku o odszkodowanie nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia sumy pieniężnej, bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności organu. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu w takiej sytuacji jest uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 P.p.s.a., możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpatrujący skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OZ 705/16 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1313/16 i z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 798/17). W rozpoznawanej sprawie z treści skargi zawierającej wniosek o przyznanie odszkodowania nie wynikało, aby skarżący doznał w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Autor skargi nie wykazał przy tym ani nie uprawdopodobnił jakiego to uszczerbku doznała strona. Argumentacja mająca przemawiać za zasadnością wniosku w istocie została przedstawiona dopiero w skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 5 lipca 2018 r. Tymczasem, co wymaga podkreślenia, skarga kasacyjna nie może stanowić uzupełnienia wniosku, który nie został uzasadniony na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną bada bowiem zgodność z prawem wydanego przez Sąd I instancji orzeczenia, a nie rozstrzyga wniosku na nowo. Przedstawienie dopiero w skardze kasacyjnej uzasadnienia dla wniosku o przyznanie sumy pieniężnej złożonego w skardze należy zatem uznać za działanie spóźnione. Skoro Sąd I instancji nie dysponował uzasadnieniem lub jakąkolwiek inną argumentacją skarżącego, która uzasadniałaby przyznanie od organu sumy pieniężnej, to nie można zarzucić temu Sądowi naruszenia prawa. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostają przy tym ogólnikowe twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że odszkodowanie za tego rodzaju nieruchomość stanowić będzie wartość niebagatelną, a sprawa dotyczy jedynego majątku jaki pozostał skarżącemu po swoich przodkach. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że przyznanie od organu odpowiedniej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. ma rekompensować stronie nieuzasadnione oczekiwanie na zakończenie postępowania i następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości dla skarżącego. W rozpoznawanej sprawie S. O. – następca prawny poprzednich właścicieli nieruchomości podjął aktywne działania w postępowaniu administracyjnym w dniu 25 kwietnia 2017 r. składając zażalenie na bezczynność organu, a zatem nie zasługuje na aprobatę stanowisko, że suma pieniężna powinna zrekompensować skarżącemu okres 55 lat oczekiwania na rozpoznanie wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość. Z tych względów brak było uzasadnionych podstaw do postawienia skutecznego zarzutu naruszenia art. 149 § 2 oraz art. 151 P.p.s.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.