I OSK 384/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 661/18 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 25 października 2018 r., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę P. S. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty S. z [...] 2018 r. ustalającą odszkodowanie dla P. S. w wysokości [...] zł za nieruchomości oznaczone w ew. gruntów obrębu Z., gm. S. jako działka nr [...] o powierzchni 4,59 ha oraz obrębu L., gm. S. jako działka nr [...] o powierzchni 1,64 ha. Nieruchomości te zostały objęte decyzją Starosty S. z [...] 2015 r. ograniczającą sposób korzystania poprzez udzielenie zezwolenia [...] S.A. na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii energetycznej w ramach realizacji inwestycji pn. "Budowa dwutorowej linii 400 kV [...]" z czasową pracą jednego toru na napięciu 220 kV w relacji [...]. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku P. S., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, dalej: u.g.n.) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że kwota odpowiadająca zmniejszeniu wartości nieruchomości jest jedynym i wystarczającym elementem ustalenia odszkodowania z pominięciem powstałych szkód, podczas gdy na odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości składa się zarówno wartość poniesionych szkód, jak i kwota odpowiadająca zmniejszeniu wartości nieruchomości; 2. § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) poprzez brak odniesienia się do wartości poniesionych szkód w szczególności utraconych pożytków, podczas gdy poniesione szkody powinny być przedmiotem analizy w operacie szacunkowym a następnie przedmiotem kontroli organów i sądu; 3. § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez brak szczegółowej analizy wszystkich czynników mających wpływ na zmniejszenie wartości nieruchomości a tym samym ustalenie wysokości odszkodowania; 4. art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i uznanie, że operaty szacunkowe stanowiące podstawę wyceny odszkodowania zostały sporządzone prawidłowo pod względem formalnym, co jest wystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy zawierały uchybienia merytoryczne i nie obejmowały wyceny poniesionych szkód, co winno skutkować dokonaniem przez organy oceny prawidłowości ich sporządzenia. II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., co uzasadniało zastosowanie w sprawie "art. 145 § 1 lit. c" i uchylenie zaskarżonej decyzji wobec uznania, iż sporządzone operaty szacunkowe zostały sporządzone prawidłowo pod względem formalnym i dawały podstawę do rozstrzygnięcia sprawy podczas gdy operaty zawierają nieprawidłowości w zakresie braku odniesienia się do poniesionych szkód, w tym utraconych pożytków i z tego względu nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na wypadek zaś niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia skarżący wniósł o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Pismem z 9 stycznia 2019 r. skarżący kasacyjnie poinformował o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – [...] S.A. z siedzibą w K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro zaś w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie wypada podkreślić, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednocześnie – stosownie do art. 124 ust. 4 u.g.n. - jednostka organizacyjna, która wystąpiła o zezwolenie ma obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Obowiązek ten koresponduje z wyprowadzaną w skardze kasacyjną kwestią poniesionych na gruncie szkód związanych z pozostawieniem przez inwestora nieuporządkowanego terenu. Jeżeli zatem przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. Zgodnie natomiast z art. 128 ust. 4 u.g.n. właścicielowi nieruchomości przysługuje odszkodowanie za szkody, które poniósł w związku z wydaniem przez starostę decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. W sytuacji zaistnienia szkody powstałej wskutek zdarzenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Zatem występuje konieczność oszacowania tych szkód przez rzeczoznawcę majątkowego. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., oparte jest na zasadach wynikających z prawa cywilnego, tj. powinno odpowiadać różnicy między stanem obecnym a stanem hipotetycznym, który by istniał, gdyby nie zdarzenie będące źródłem szkody, przy czym co do zasady odszkodowanie powinno pokrywać całą tę różnicę. Zasady obliczania wartości szkody powstałej wskutek udzielenia przez starostę zezwolenia, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. zostały określone w § 43 rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego. Z treści ust. 3 tego przepisu wynika, że przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., uwzględnia się: 1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości; 2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości; 3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości; 4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Odszkodowanie powinno w tym przypadku rekompensować jedynie te szkody, które pozostają w związku przyczynowym ze zdarzeniem je wywołującym. Odszkodowanie za zaistniałe szkody powiększa się o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu wartości nieruchomości - jeżeli takie zmniejszenie nastąpiło jedynie na skutek działań stanowiących powód czasowego zajęcia nieruchomości. Zmniejszenie tej wartości musi nastąpić tylko w wyniku zrealizowanej inwestycji, a nie ograniczeń wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego, który niezależnie od tego, kiedy zostanie zrealizowany, może ograniczać możliwość korzystania z danej nieruchomości, a co za tym idzie zmniejsza jej wartość (por. wyroki NSA z dnia 8 lutego 2000 r., sygn. akt I SA 356/99 oraz 22 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 952/17). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracyjnego, ani sądu. Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 i 12 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2499/15). Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1448/16, CBOSA). Weryfikacja prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego została natomiast powierzona stowarzyszeniom lokalnym rzeczoznawców majątkowych, na co wyraźnie wskazuje art. 157 ust. 1 u.g.n. Weryfikacja taka może zostać poprzedzona zgłoszeniem wątpliwości autorowi opinii, który może naprawić drobne uchybienia w drodze uzupełnienia opinii, bądź też przedstawić pisemne stanowisko uzasadniające przyjęte pierwotnie stanowisko. Dopiero po wyczerpaniu powyższych możliwości organ może odmówić mocy dowodowej przedstawionego przez rzeczoznawcę operatu. Zakwestionowanie zatem operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. W rozpoznawanej sprawie istotną wadliwość sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych skarżący kasacyjnie wyprowadza wobec nieodniesienia się przez rzeczoznawcę do wartości poniesionych szkód. Wskazuje tutaj w szczególności na utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie, tj. od [...] sierpnia 2015 r. do [...] maja 2017 r. Jak zauważa, żaden z operatów szacunkowych nie uwzględnia wartości utraconych pożytków mimo, iż skarżący poniósł z tego tytułu szkody w uprawach. Uznając powyższą argumentację za nieuzasadnioną podkreślić należy, że w toku prowadzonego przed organami postępowania administracyjnego - poza kwestiami dotyczącymi możliwości inwestycyjnych na przedmiotowych nieruchomościach - skarżący nie podważał sposobu podejścia do szacowanych odszkodowań w szczególności w odniesieniu do utraty pożytków. Wbrew natomiast twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, oba operaty szacunkowe w zakresie wyceny obejmowały zmniejszenie wartości działek i szkód, w tym utratę pożytków, poniesionych podczas wykonywania prac budowlanych w związku z posadowieniem na nich odcinka linii energetycznej. Okres istotny dla wyceny działki nr [...] obejmował czas od [...] sierpnia 2015 r. do [...] maja 2017 r., zaś działki nr [...] odpowiednio okres od [...] sierpnia 2015 r. do [...] lutego 2017 r. W tych warunkach podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieuzasadnione. Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę P. S. uznając, że zaskarżona decyzja pozostaje w zgodzie z przepisami obowiązującego prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.