I OSK 952/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółka Jawna w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 807/16 w sprawie ze skargi P. Spółka Jawna w [...] na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek założenia i przeprowadzenia przez nieruchomość linii elektroenergetycznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 807/16 oddalił skargę X Sp. j. w S. na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek założenia i przeprowadzenia przez nieruchomość linii elektroenergetycznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło X Sp. j. w S. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez: 1) bezzasadne pominięcie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a."; 2) pominięcie art. 21 Konstytucji RP i w konsekwencji ustalenie odszkodowania w wysokości niewspółmiernej do poniesionej przez skarżącą szkody; 3) błędnej wykładni art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", w związku z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez przyjęcie stanu przedmiotu wyceny na dzień [...] marca 2014 r., w sytuacji gdy decyzja organu I instancji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości została wydana [...] maja 2014 r., przy czym ograniczenie praw skarżącej do nieruchomości nastąpiło dopiero z chwilą wydania decyzji przez organ II instancji; 4) błędnej wykładni § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. poz. 2109 ze zm.) w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie , że w każdym przypadku zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek pobudowania linii [...]dotyczy wyłącznie pasa gruntu wskazanego w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości; 5) niewłaściwe zastosowanie art. 151 P.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła (z uwzględnieniem wniosków zawartych w piśmie z [...] kwietnia 2017 r. uzupełniającym skargę kasacyjną) o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i decyzji Wojewody [...] z [...] października 2016 r. oraz decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Uczestnik postępowania Z Spółka Akcyjna z siedzibą w K. złożyła do akt sprawy odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie. W piśmie z [...] stycznia 2019 r. skarżąca kasacyjnie Spółka poinformowała, że z dniem [...] stycznia 2019 r. przekształciła się ze spółki jawnej w spółkę komandytową działającą pod firmą A siedzibą w S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 182 § 2 powołanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Ocenę naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem stanu sprawy. Otóż Starosta [...] decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] ustalił na rzecz X spółka jawna w S. wysokość odszkodowania za szkody powstałe wskutek założenia i przeprowadzenia przez nieruchomość położoną w obrębie [...], gmina [...], oznaczoną numerami geodezyjnym działek: [...] o pow. [...]ha, [...]o pow. [...]ha, [...]o pow. [...]ha i [...]o pow. [...]ha, dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] kV [...], w tym: z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek realizacji urządzeń infrastruktury technicznej. Wysokość odszkodowania w kwocie [...]zł ustalono według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu ograniczenia praw do nieruchomości, tj. [...] maja 2014 r. oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Jednocześnie Starosta [...] zobowiązał P S.A. z siedzibą w K., która uzyskała zezwolenie na założenia i przeprowadzenie dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] kV [...] - [...], do jednorazowej zapłaty odszkodowania na rzecz skarżącej Spółki, w terminie 14 dni od dnia, gdy decyzja ustalająca wysokość odszkodowania stanie się ostateczna. W punkcie trzecim rozstrzygnięcia organ I instancji nadał swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółki decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pkt 1 i 2. Z uwagi na cofnięcie wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności organ odwoławczy postępowanie w tym zakresie uznał za bezprzedmiotowe i w zakresie pkt 3 uchylił powyższe rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Na wstępie należy wskazać, że w skardze kasacyjnej wskazano obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 P.p.s.a., przy czym autorka skargi kasacyjnej nie określiła jaką postać miały wskazane naruszenia przepisów prawa. Nie sprecyzowała które zarzuty dotyczą naruszenia norm prawa materialnego, a które procesowego. Przypomnieć trzeba zatem, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Wychodząc z tego założenia, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni i stosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Przy czym do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z: 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13, LEX nr 1551417; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich naruszenie. W ramach zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego autorka skargi kasacyjnej wskazuje, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 130 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 15 K.p.a. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że stan nieruchomości, będącej przedmiotem wyceny, powinien być ustalony na [...] marca 2014 r., w sytuacji gdy decyzja organu I instancji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości została wydana [...] maja 2014 r., przy czym ograniczenie praw skarżącej do nieruchomości nastąpiło dopiero z chwilą wydania decyzji przez organ II instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja zarzutu skargi kasacyjnej wskazuje, że jej autorka podnosząc zarzut błędnej wykładni wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa odwołuje się do okoliczności faktycznych związanych z ustaleniami co do daty, wedle której należało określić stan nieruchomości na potrzeby postępowania o odszkodowanie. Organy przyjęły za rzeczoznawcą majątkowym, że stan nieruchomości należy uwzględnić na dzień [...] maja 2014 r. Sąd I instancji zaakceptował ustalenia faktyczne dotyczące daty, na którą określa się stan nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie Spółka uznaje za datę prawidłową datę wydania decyzji przez organ II instancji. Zgodnie z art. 130 ust. 1. zdanie drugie u.g.n w przypadku, gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw (...). Rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest ustalić na podstawie dostępnych dokumentów, pozyskanych przede wszystkim od organu orzekającego, dla którego ma sporządzić opinię o wartości nieruchomości, stan faktyczny i prawny nieruchomości na dzień pozbawienia właściciela jego praw, aby następnie określić wartość tego stanu na dzień sporządzenia operatu szacunkowego, według wartości kształtujących się w okresie najbliższym dacie wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Wówczas stan nieruchomości do określenia wartości nieruchomości należy przyjąć z dnia, w którym nastąpiło skuteczne pozbawienie praw do nieruchomości. Wartość tego stanu należy natomiast określić na dzień orzekania o odszkodowaniu (Marian Wolanin [w:] Jaworski, Prusarczyk, Tułodziecki, Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, 5 wyd., art. 130, Nb 5, Warszawa 2017). Poza sporem powinna pozostawać okoliczność, że kwestia związana z ustaleniami w zakresie skutecznego pozbawienia praw do nieruchomości jest kwestią faktu a nie prawa. W związku z powyższym wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę na to, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym ustaleniu faktu (por. wyroki NSA z: 13 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2391/11, 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 541/17 niepublikowane). Ponadto dokonując oceny prawidłowości konstrukcyjnej przedstawionego zarzutu skargi kasacyjnej należy wyraźnie zaznaczyć, że zarzut błędnej wykładni prawa materialnego nie może być uznany za skuteczny, gdy strona skarżąca kasacyjnie w istocie podważa stan faktyczny, nie wskazując przy tym, jakie normy postępowania naruszył Sąd I instancji. Ponownie należy podkreślić, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych wyżej regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię nie może spowodować skutków prawnych w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Na marginesie należy zauważyć, że ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność X spółka jawna w S. nastąpiło decyzją Wojewody [...] z [...] października 2015 r. nr [...], którą udzielono zgody na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości i nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności, a skarga Spółki na tę decyzję została prawomocnie oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 21 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 724/15. Kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy błędnej wykładni § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez przyjęcie, że zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek przeprowadzenia linii [...] kV dotyczy wyłącznie pasa gruntu wskazanego w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Zgodnie z § 43 ust. 3 rozporządzenia przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się: 1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości; 2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości; 3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości; 4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. W sytuacji zaistnienia szkody powstałej wskutek zdarzenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Zatem występuje konieczność oszacowania tych szkód przez rzeczoznawcę majątkowego. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., oparte jest na zasadach wynikających z prawa cywilnego, tj. powinno odpowiadać różnicy między stanem obecnym a stanem hipotetycznym, który by istniał, gdyby nie zdarzenie będące źródłem szkody, przy czym co do zasady odszkodowanie powinno pokrywać całą tę różnicę. Odszkodowanie powinno w tym przypadku rekompensować jedynie te szkody, które pozostają w związku przyczynowym ze zdarzeniem je wywołującym. Odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości obejmuje zatem jedynie szkody na obszarze objętym czasowym zajęciem, który został określony w decyzji, natomiast kwestia szkód powstałych podczas realizacji inwestycji poza obszarem wskazanym w wymienionej decyzji nie może być przedmiotem postępowania odszkodowawczego, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. (Ewa Bończak-Kucharczyk, Komentarz aktualizowany do art.128 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stan prawny 2018.09.15, teza 5, System Informacji Prawnej LEX, por. też wyrok WSA w Warszawie z 20 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1617/17, LEX nr 2432889). Odszkodowanie za zaistniałe szkody powiększa się o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu wartości nieruchomości – jeżeli takie zmniejszenie nastąpiło na skutek działań stanowiących powód czasowego zajęcia nieruchomości. Zmniejszenie tej wartości musi nastąpić w wyniku zrealizowanej inwestycji, a nie ograniczeń wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego, który niezależnie od tego, kiedy zostanie zrealizowany, może ograniczać możliwość korzystania z danej nieruchomości, a co za tym idzie zmniejsza jej wartość (por. wyrok NSA z 8 lutego 2000 r. sygn. akt I SA 356/99, LEX nr 57174). Wyliczając odszkodowanie z tego tytułu, nie uwzględnia się wartości wybudowanych podczas zajęcia nieruchomości urządzeń, które nie stanowią części składowych nieruchomości (będąc po wybudowaniu własnością inwestora, a nie własnością właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości). W rozpoznawanej sprawie czynnik trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości (§ 43 ust. 3 pkt 3) prawidłowo został odniesiony do tej części nieruchomości, na której ograniczenia z przeprowadzenia napowietrznej linii elektroenergetycznej wystąpiły. Wytyczenie tego obszaru było jednym z elementów składających się na sposób wyliczenia przez rzeczoznawcę majątkowego kwoty odszkodowania za zmniejszenia wartości w rezultacie całej nieruchomości. Wykładnia § 43 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego dokonana przez organy administracyjne i zaakceptowana przez Sąd I instancji uwzględnia wskazane powyżej reguły. Zostały one prawidłowo zastosowane w niniejszej sprawie w procesie ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości. Brak skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego niweczy zasadność zarzutu niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. oraz - równolegle - niewłaściwego zastosowania art. 151 P.p.s.a. Przepisy te mają charakter wynikowy, tj. określają sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło. W sprawie rozpoznanej przez Sąd I instancji nie stwierdzono takiego naruszenia przepisów przez organy administracyjne, a zatem Sąd ten zasadnie zastosował art. 151 P.p.s.a. i nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP również należało uznać za niezasadny. Przyjęta w ustawie o gospodarce nieruchomościami regulacja prawna stanowiąca podstawę orzekania w sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie pozostaje bowiem w sprzeczności z tym przepisem, skoro została dokonana na poziomie ustawy, jak też nie można przyjąć, aby ograniczała prawo do słusznego odszkodowania za ograniczenie prawa rzeczowego do nieruchomości. Mając powyższe uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.