I OSK 4047/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 323/18 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 323/18 (dalej wyrok II SA/Ke 323/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku dla bezrobotnych. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] marca 2018 r.) po rozpatrzeniu odwołania M. S. (dalej skarżący) od decyzji Starosty [...] (dalej Starosta) z dnia [...] lutego 2018 r. (dalej decyzja z [...] lutego 2018 r.) w sprawie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku dla bezrobotnych za okres od 20 maja 2014 r. do 2 października 2014 r. w kwocie 3469,70 zł brutto na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2017 r., poz. 1065 ze zm., dalej uzp) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 [zm. 2018, poz. 149]) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że M. S. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] dnia [...] września 2013 r. jako bezrobotny. Decyzją z [...] października 2013 r. M. S. otrzymał prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 3 . października 2013 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r. [II SA/Ke 974/16] WSA w Kielcach oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2016 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2016 r. w sprawie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od 20 maja 2014 r. do 2 października 2014 r. w kwocie 3469,70 zł brutto. Pismem z 8 listopada 2016 r. M. S. wniósł do Starosty [...] o umorzenie w całości nienależnie pobranego świadczenia. Wyrokiem z 17 sierpnia 2017 r. II SA/Ke 415/17 WSA w Kielcach uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2017 r. znak [...] w sprawie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku dla bezrobotnych za okres od 20 maja 2014 r. do 2 października 2014 r. w kwocie 3469,70 zł brutto i umorzenia postępowania I instancji w całości. Wyrok w sprawie skargi na decyzję dotyczącą zwrotu nienależnie pobranego świadczenia uprawomocnił się 13 kwietnia 2017 r., co oznacza, że nie ma żadnych wątpliwości co do wysokości nienależnie pobranego świadczenia. W dniu 4 maja 2017 r. nie istniały okoliczności pozwalające na uznanie, że wniosek jest bezprzedmiotowy lub przedwczesny. Prowadząc ponownie postępowanie Starosta ustalił, że M. S. jest uprawniony do emerytury w wysokości 2815,04 zł brutto i prowadzi gospodarstwo domowe z żoną, której przyznano emeryturę w kwocie 2091 zł brutto. W domu mieszka także bezrobotna córka. Miesięczne wydatki rodziny to: czynsz 600 zł, energia elektryczna ok. 300 zł, telefon i internet 140 zł. Skarżący pozostaje pod opieką specjalistów: urologa, ortopedy i lekarza rodzinnego, u których wizyty refunduje NFZ. Podnosił okoliczność częstych wyjazdów do syna [...]. Decyzją z [...] lutego 2018 r. Starosta [...], nie znajdując przesłanek do uwzględnienia wniosku M. S., odmówił umorzenia nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego. W odwołaniu strona kwestionowała stanowisko Starosty uznając, że wniosek rozpoznano nienależycie, niesumiennie a decyzja podjęto wbrew stanowi faktycznemu i prawnemu. Rozpatrując odwołanie Wojewoda wskazał, że zgodnie z decyzjami ZUS o waloryzacji emerytury z 1.3.2017 r., od tej daty M. S. przysługuje emerytura w kwocie 2827,43 zł (do wypłaty: 2329,96 zł); jego żonie B. S. 2090,92 zł (do wypłaty: 1734,74 zł). Z informacji Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" wynika, że czynsz za mieszkanie wynosi 568,93 zł; faktura za energię elektryczną za okres od 11.10.2017 r. do 10.11.2017 r. opiewa na kwotę 142,74 zł. Odnosząc się do kwestii uzyskania limitu kredytu w [...] do kwoty 28.057,35 zł, która to okoliczność została ujawniona już po podjęciu decyzji I instancji podniesiono, że M. S. winien sam ujawnić dokumenty z tym związane, skoro w dacie 28.12.2017 r. i 3.1.2018 r. dysponował odpowiednimi dokumentami potwierdzającymi porozumienie z [...] (umowa o kartę kredytową [...]). Podkreślił, że uzyskanie kredytu umożliwia odwołującemu spłatę nienależnie pobranego zasiłku. Wojewoda przytaczając art. 76 ust. 7 upz uznał, że Starosta prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie i po uzyskaniu opinii Powiatowej Rady Rynku Pracy zasadnie odmówił M. S. umorzenia należności z tytułu zwrotu nienależnie pobranego zasiłku. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy stwierdził, że strona jest przede wszystkim obowiązana do uregulowania należności publicznoprawnych i z obowiązku tego nie może być zwolniona z uwagi na zaciągnięcie przez siebie zobowiązań na karcie kredytowej w celu sfinansowania m.in. remontu. M. S. wniósł do WSA w Kielcach skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił organowi brak ustaleń w zakresie wynikającym z art. 76 ust. 7 pkt 2 upz, organy bowiem skupiły się na badaniu obecnej sytuacji materialnej skarżącego, a nie ustaliły, czy dochodzenie należności mogłoby pozbawić go środków utrzymania. Zdaniem autora skargi, przymusowa egzekucja doprowadziłaby do znacznego obniżenia kwot, które przeznacza na utrzymanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem II SA/Ke 323/18 na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił. Sąd I instancji podniósł, że stosownie do art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) Starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 i 3, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 i 3, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Z dyspozycji normy zawartej w ust. 7 art. 76 upz wynika, że przepis ten określa kryteria jakimi organ winien kierować się m.in. rozpoznając wniosek strony o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Regulacja ta jednoznacznie wskazuje, że ocenę w zakresie spełnienia tych kryteriów pozostawiono uznaniu organu, którym jest starosta. Starosta rozstrzygając kwestę umorzenia nienależnie pobranego świadczenia nie może tego czynić dowolnie, bowiem uznaniowość doznaje ograniczeń w przepisach prawa materialnego. Na gruncie konkretnej sprawy granice uznaniowości wyznacza art. 76 ust. 7 upz, stanowiący cztery samodzielne przesłanki warunkujące umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Z zaistniałych w sprawie okoliczności wynika, że tylko przesłanki określone w pkt 2 i 4 ust. 7 art. 76 mogły stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Zawarte w tym przepisie regulacje zobowiązują organ do rozważenia czy dochodzenie należności nie pozbawiłoby osobę, która pobrała nienależne świadczenie bądź osoby pozostające na jej utrzymaniu, niezbędnych środków; ewentualnie czy, w razie postępowania egzekucyjnego, poniesione w tym celu wydatki, nie przekroczą kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że do istotnych kwestii, które mają wpływ na ocenę owych przesłanek, należy w szczególności ustalenie sytuacji materialnej osoby ubiegającej się o umorzenie należności, jego sytuacji rodzinnej i zdrowotnej. Zgromadzone w sprawie dowody potwierdzają, że skarżący razem z żoną mają stałe źródła dochodu w postaci emerytur, odpowiednio w kwocie: 2329,96 zł i 1734,74 zł (do wypłaty). Uwzględniając bezrobotną córkę, z którą wspólnie zamieszkują, organy ustaliły, że miesięczny dochód na jednego członka wynosi 1.063,38 zł. Miesięczne wydatki stanowią kwotę ok. 874, 56 zł. Kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynikające z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej [Dz. U. poz. 1058, dalej rozporządzenie] wynosi 514 zł. Dokonując oceny w zakresie sytuacji zdrowotnej skarżącego, organy stwierdziły, że koszty ponoszone w związku z leczeniem u specjalistów (urologa, ortopedy, lekarza rodzinnego) są refundowane w ramach NFZ. Zdaniem Sądu, powyższe okoliczności prowadzą do uznania, że skarżący dysponuje odpowiednimi środkami pieniężnymi pozwalającymi na spłatę nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku dla bezrobotnych. Zgodzić się należy z organem, że otwarcie linii kredytowej przez [...] dodatkowo wskazuje na realne możliwości płatnicze skarżącego i tym bardziej uzasadnia stanowisko organu. To, że skarżący i jego rodzina mają stałe źródło dochodu, z którego są w stanie regulować nienależnie pobrane świadczenie jest równoznaczny z oceną, że możliwa jest skuteczna egzekucja tych należności. Wbrew zarzutom skargi ustalenie, że brak jest podstaw do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, zasługuje na akceptację. Przesłanką przewidzianą w art. 76 ust. 7 pkt 2 upz, pozwalającą staroście na wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia płatności jest wykazanie przez osobę ubiegającą się o wspomnianą ulgę, że dochodzenie należności pozbawiłoby tę osobę jak również osoby pozostające na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania. Dyspozycja powołanego przepisu nie obejmuje sytuacji, w której jak podnosi skarżący, na skutek dochodzenia należności, dojdzie do znacznego obniżenia kwot, które przeznacza na utrzymanie. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że w sprawie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia organy prowadziły postępowanie z zachowaniem przepisów prawa materialnego (art. 76 ust. 7 upz) i w zgodzie z przepisami proceduralnymi. W ocenie Sądu organ właściwie ustalił stan faktyczny sprawy w oparciu o przedstawione przez stronę dowody, następnie dokonał ich oceny wskazując powody, które uzasadniały odmowę uwzględnienia wniosku. W konsekwencji organy obu instancji stwierdzając brak podstaw do umorzenia objętego wnioskiem nienależnego świadczenia nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W decyzji rozważono czy w sprawie wystąpiły warunki umożliwiające zastosowanie ulgi. Wydanie decyzji poprzedzono ustaleniem sytuacji materialnej skarżącego i wzięciem pod uwagę podnoszonych przez skarżącego okoliczności, a sformułowane na ich podstawie wnioski mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa; k. 25, 29-31 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiódł M. S., reprezentowany przez adw. P. P., zaskarżając w całości wyrok II SA/Ke 323/18, zarzucając mu naruszenie - w trybie art. 174 pkt 2 ppsa - art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, polegające na tym, że Sąd I instancji błędnie ocenił, że organ w sposób należyty ustalił i ocenił sytuację materialną skarżącego i konsekwentnie błędnie ustalił, że dochodzenie zaległej należności nie będzie pozbawiać skarżącego i osoby pozostające na jego utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania, w sytuacji gdy stan majątkowy skarżącego, dokonywanie bieżących wydatków związanych z dniem codziennym zmusiły go do zaciągnięcia linii kredytowej, co potwierdza ciężką sytuację skarżącego uzasadniającą umorzenie nienależycie pobranego świadczenia. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych (k. 37-39 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Z prawomocnego wyroku WSA w Kielcach z 15 lutego 2017 r. II SA/Ke 974/16 wynika, że skarżący kasacyjnie jest obowiązany uiścić 3469,70 zł brutto tytułem zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od 20 maja 2014 r. do 2 października 2014 r. Skarżący kasacyjnie wniósł o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego. Organy obu instancji negatywnie ustosunkowały się do wniosku, a Sąd I instancji skargę na decyzję Wojewody - utrzymującej w mocy decyzję Starosty - oddalił. Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione. W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do najdalej idącego zarzutu, sprowadzającego się do twierdzenia, że zaskarżona do WSA decyzja była nieważna w świetle art. 156 kpa lub innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieważności decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji. Skarżący kasacyjnie nie wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jaka konkretna przyczyna wymieniona w art. 156 kpa lub innych przepisach ległaby u podstaw stwierdzenia nieważności. Dlatego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ppsa należy uznać za nie mający podstaw. Nietrafne jest oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 3 § 1 ppsa. Przepis ten ma charakter regulacji ustrojowej i nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej (art. 174 ppsa). Art. 3 § 1 ppsa zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach - np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14 (Lex 2119367), art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie zawiera wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Żadna z tych sytuacji w wyroku II SA/Ke 323/18 nie miała miejsca. Nie znajduje uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Stosowanie do w/w przepisu Starosta może po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć nienależnie pobrane świadczenie w całości albo w części, jeżeli dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania. Autor skargi kasacyjnej twierdzi, że konieczność zwrotu nienależnie pobranego świadczenia "pozbawi skarżącego i osoby pozostające na jego utrzymaniu, prowadzące z nim gospodarstwo domowo niezbędnych środków utrzymania" (s. 2 skargi kasacyjnej). Sądowi I instancji zarzuca, że błędnie ocenił zaskarżoną decyzję (w zakresie ustalenia i oceny sytuacji materialnej skarżącego kasacyjnie). Jak podniósł Sąd I instancji, czego skarżący kasacyjnie nie neguje, skarżący razem z żoną mają stałe źródła dochodu w postaci emerytur, odpowiednio w kwocie: 2329,96 zł i 1734,74 zł (do wypłaty). Uwzględniając bezrobotną córkę, z którą wspólnie zamieszkują, organy ustaliły, że miesięczny dochód na jednego członka wynosi 1.063,38 zł. Miesięczne wydatki stanowią kwotę ok. 874,56 zł. Kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynikające z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia, wynosi 514 zł. Dokonując oceny w zakresie sytuacji zdrowotnej skarżącego, organy stwierdziły, że koszty ponoszone w związku z leczeniem u specjalistów (urologa, ortopedy, lekarza rodzinnego) są refundowane w ramach NFZ (s. 5 uzasadnienia wyroku II SA/Ke 323/18). Biorąc pod uwagę powyższe, sytuacja finansowa skarżącego kasacyjnie jest poprawna, a co równie istotne - stabilna. Przywołana kwota 514 zł jest obiektywnym miernikiem służącym ocenie finansowych możliwości skarżącego kasacyjnie i organy administracji muszą mieć ją na uwadze. Nie jest to kwota przypadkowa, lecz wynikająca z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. W rodzinie skarżącego kasacyjnie na osobę przypada kwota wyższa - prawie dwukrotnie - od wynikającej z rozporządzenia. Skarżący kasacyjnie nie jest przy tym zmuszony do opłacania nadzwyczajnych wydatków, jak np. koszty leczenia, te bowiem pokrywa Narodowy Fundusz Zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że "otwarcie linii kredytowej przez [...] dodatkowo wskazuje na realne możliwości płatnicze skarżącego i tym bardziej uzasadnia stanowisko organu" (s. 5 uzasadnienia wyroku II SA/Ke 323/18). Z doświadczenia życiowego wynika, że bank otwiera linię kredytową po dokonaniu oceny możliwości spłaty zadłużenia. Skoro bank, działając na zasadach komercyjnych, pozytywnie określa zdolność kredytową, to jest to powód, do wysunięcia twierdzenia o dobrej sytuacji finansowej osoby otwierającej linię kredytową. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ocenę zaskarżonej decyzji dokonaną przez Sąd I instancji. Zwrot nienależnie pobranego świadczenia nie pozbawi skarżącego kasacyjnie ani osób pozostających na jego utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.