I OSK 4074/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2113/17 w sprawie ze skargi J.L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2113/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddalił skargę. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Minister Infrastruktury i Budownictwa, na skutek wniosku J.L., decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z [...] stycznia 1951 r. nr [...] odmawiającego przyznania S.L. prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu organ podał, że z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50, poz. 279) – zwanego dalej "dekretem" nieruchomość [...], położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] przeszła na własność Gminy m[...], a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). Wnioskiem z [...] września 1948 r. adw. L.L., działający w imieniu S.L., zwrócił się do Zarządu Miejskiego w [...] o przyznanie za czynsz symboliczny prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości, położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Orzeczeniem z [...] stycznia 1951 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w m. [...] odmówiło przyznania S.L. prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przy ul. [...] jest przeznaczony pod budownictwo użyteczności publicznej - budynki biurowe i został przydzielony inwestorowi publicznemu, wykonawcy narodowego planu gospodarczego. Od powyższego orzeczenia nie zostało wniesione odwołanie. W dniu [...] marca 2013 r. do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynął wniosek J.L. syna S.L. (przed zmianą nazwiska – L.) o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] stycznia 1951r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w m. [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że kwestionowane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu, z uwagi na brak przeprowadzenia przez organ postępowania w zakresie ustalenia możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez byłych właścicieli z przeznaczeniem tego gruntu w planie zabudowania. Minister infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z [...] stycznia 1951 r. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że J.L. jest spadkobiercą poprzedniego właściciela nieruchomości, co wynika z postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z [...] września 2013 r. sygn. akt [...] o uznaniu za skuteczne na obszarze RP- z wyłączeniem nieruchomości położonych w Polsce – orzeczenia Wysokiego Trybunału w Londynie z 4 października 1976 r. potwierdzającego, że administrowanie całą masą spadkową po S.L., z mocy prawa, przechodzi na A.L., wyłączną wykonawczynię testamentu oraz postanowienia sądu spadku z [...] lipca 2003 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia przez J.L. spadku po A.L. Minister Infrastruktury i Budownictwa ustalił też, że: 1) S.L. i A.L. nie otrzymali odszkodowania za przejęcie przez Państwo przedmiotowej nieruchomości w ramach tzw. układu indemnizacyjnego, podpisanego [...] listopada 1954 r. pomiędzy rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, a rządem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii, 2) grunt przedmiotowej nieruchomości został objęty w posiadanie przez gminę m. [...] [...] kwietnia 1948 r. (dzień publikacji Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy Nr 10), 3) wniosek dekretowy został złożony w terminie, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu (20 września 1948 r.), 4) obecnie dawna nieruchomość hipoteczna nr [...] jest nieruchomością skarbową i składa się z działek nr [...], w użytkowaniu wieczystym L. sp. z o.o. oraz nr [...], w użytkowaniu wieczystym właścicieli lokali usytuowanych w budynku położonym na tym gruncie. Dalej organ nadzoru ustalił, że według obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m. [...] Nr [...], uchwalonego przez Naczelną Radę Odbudowy m. [...] [...] października 1949 r. (M. P. Nr A-78 poz. 959), sporna nieruchomość została przeznaczona pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, zieleńce, postoje i przejścia piesze do użytku publicznego oraz na drogi wraz z urządzeniami. Organ nadzoru oceniając przesłankę dotyczącą możliwości pogodzenia sposobu korzystania z gruntu przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli z jego przeznaczeniem według planu z 1949 r. uznał, że korzystanie z gruntu przez S.L. nie dało się pogodzić z planistycznym przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Ministra, za takim stanowiskiem przemawia w szczególności, fakt wybudowania budynku biurowego na spornym gruncie dla Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" (opis budynków z [...] stycznia 1951 r.), status prawny tego przedsiębiorstwa, wynikający z zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu i Prezesem Centralnego Urzędu Planowania z dnia 31 grudnia 1948 r. (M. P. z 1949 r. Nr 4, poz. 42), przekazanie oficyny prawej "[...]" w posiadanie [...] stycznia 1951 r. pod użyteczność publiczną – budowę biur, wydanie przez Prezydenta m. [...] [...] marca 1949 r. promesy "[...]" dla przedmiotowego terenu, wydanie przez [...] opinii z [...] lutego 1949 r. w sprawie przekazania spornego terenu "[...]" pod budownictwo użyteczności publicznej, pod budowę biur. W ocenie Ministra, przyznanie przedmiotowej nieruchomości, niedługo po wydaniu orzeczenia dekretowego przedsiębiorstwu państwowemu wskazuje, że ten konkretny podmiot miał realizować cel użyteczności publicznej, że podmiot tego typu nadzorowany przez Państwo, prowadzący działalność na dużą skalę, uwzględniającą potrzeby państwa i interes społeczny, gwarantował realizację tego celu oraz że inwestycja ta była realizowana w ramach narodowych planów gospodarczych, a więc inwestycją zarezerwowaną dla instytucji państwowych (w tym przedsiębiorstw państwowych), o których mowa art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197). Po wojnie użytecznością publiczną było zaś to co służyło ogółowi społeczeństwa. W tym zakresie mieściła się działalność "[...]", polegająca na eksporcie rodzimych wyrobów metalowych i elektrotechnicznych za granicę. Wybudowanie na spornym gruncie biurowca dla "[...]" stanowiło uszczegółowienie funkcji planistycznej określonej jako budynki i urządzenia użyteczności publicznej. Minister podkreślił również, że przeznaczenie odnoszące się do terenu przedmiotowej nieruchomości dotyczyło większego obszaru, a zatem rozmiar inwestycji świadczył o tym, że osoba fizyczna, aby realizować inwestycję musiałaby zająć teren nieruchomości sąsiednich, skoro budowa biurowca dla "[...]" wykraczała poza teren spornej nieruchomości. Dodatkowo Minister wskazał, że przeznaczenie części spornego terenu na drogi wykluczało uwzględnienie wniosku dekretowego z tego powodu, że drogi i niezbędne do ich prawidłowego funkcjonowania urządzenia mają charakter ogólnodostępny, a przez to publiczny, a ich budowa i utrzymanie należy do organów administracji państwowej i związków samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1948 r. Nr 54, poz. 433). Od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2017 r. nr [...] J.L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i jednocześnie podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności odniósł się do podniesionego przez uczestnika postępowania [...] sp. z o. o. w [...] zarzutu braku wykazania przez J.L. interesu prawnego do bycia stroną niniejszego postępowania nieważnościowego. Sąd wskazał, że z treści prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z [...] września 2013 r. sygn. akt [...] nie wynika, czy matka J.L. A.L. dziedziczy po mężu S.L. Z treści tego postanowienia nie wynika, czy A.L. jako administrator masy spadkowej i wykonawca testamentu według prawa Wielkiej Brytanii jest odpowiednikiem spadkobiercy w prawie polskim, który dziedziczy po zmarłym, czy też jest jedynie odpowiednikiem osoby sprawującej zarząd masą spadkową i wykonawcy testamentu, która zasadniczo jest innym podmiotem, niż spadkobierca zmarłego. W aktach sprawy brak uzasadnienia do tegoż postanowienia, a zatem nie wiadomo w jakim zakresie wniosek J.L. o uznanie orzeczenia sądu zagranicznego nie został uwzględniony. J.L. wykazał, że jest spadkobiercą po A.L., natomiast nie wykazał, że A.L. jest spadkobiercą po S.L. (przeddekretowym właścicielu spornej nieruchomości). Sąd wziął jednak pod uwagę, że zgodnie z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa" Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Zdaniem Sądu, uchybienie organu nadzoru polegające na przejściu do fazy merytorycznej oceny legalności kwestionowanego orzeczenia w sytuacji niewyjaśnienia statusu J. L. nie miało charakteru kwalifikowanego naruszenia prawa. Wszczęcie w takich warunkach postępowania nieważnościowego na wniosek J. L. i wydanie decyzji kończącej postępowanie wszczęte w trybie wnioskowym nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, skoro Minister i tak miał kompetencję do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu (art. 157 § 2 Kpa). W zaskarżonej decyzji nie orzeczono też o prawach lub obowiązkach materialnych J.L., jako osoby niebędącej stroną w sprawie, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Sąd nie stwierdził przy tym, aby zaskarżona decyzja została wydana z innego typu kwalifikowanymi naruszeniami prawa, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa. Wobec tego Sąd uznał, że w realiach tej konkretnej sprawy wskazany wyżej zarzut uczestnika postępowania nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi i pogorszenia sytuacji prawno-procesowej skarżącego. Przechodząc do meritum sprawy Sąd I instancji wskazał, że trafnie zwrócił uwagę skarżący, że problematyką przeznaczenia gruntów warszawskich w planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną i wpływem tegoż przeznaczenia na możliwość realizacji roszczeń dekretowych zajął się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08 (LEX nr 463485). Naczelny Sąd Administracyjny przeciął pojawiające się w tej kwestii spory w judykaturze i stanął na stanowisku, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, samo przez się, nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. W uchwale tej NSA przedstawił rozważania niezmiernie istotne dla praktyki orzekania przez organy administracji, jak i sądy administracyjne w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych. Po pierwsze - Sąd ten zdefiniował pojęcie "użyteczności publicznej". W ocenie NSA, istotną cechą pojęcia "użyteczność publiczna’’ jest powszechna dostępność prowadzonej w jej ramach działalności ale też jej związek z zaspokojeniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa, gdzie zysk nie jest jedynym ani nawet najważniejszym kryterium prowadzonej działalności. Zdaniem tego Sądu istotą tej działalności jest nieprzerwane zaspokajanie potrzeb, o których mowa, na poziomie powszechnej dostępności, również ekonomicznej. Użyteczność publiczna z reguły związana jest z funkcjonowaniem urządzeń i powiązanych z nimi usług, określanych mianem dóbr publicznych. Jeśli tak, to wszystko, co nie jest związane z realizacją tych zadań, nie może być uznane za realizację celów użyteczności publicznej, choćby było powszechnie dostępne i społecznie użyteczne. Po drugie - NSA stwierdził, że rozstrzyganie o roszczeniach dekretowych następowało na podstawie dekretu, ale z uwzględnieniem innych aktów prawnych, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu. Po trzecie - NSA uznał, że ówczesny ustawodawca (w stanie prawnym z 20 stycznia 1950 r.) przejawiał tendencję do szerokiego określania celów użyteczności publicznej, ale też dopuszczał możliwość realizacji tych celów przez podmioty spoza struktur administracji (np. w zakresie szkolnictwa, kultu religijnego, prowadzenia hoteli, zakładów leczniczych), ponieważ realizacja celów tego rodzaju nie była wprost uzależniona od stosunków własnościowych gospodarki centralnie sterowanej. To zaś – zdaniem NSA - oznacza, że w dacie orzekania przez organ dekretowy konieczne było dokonanie ustaleń i oceny, co do możliwości pogodzenia korzystania z gruntu z planem. Po czwarte – NSA, dokonując interpretacji art. 7 ust. 2 dekretu, wskazał, że przepisy tego dekretu (o charakterze nacjonalizacyjnym), wprowadzając rewolucyjne ograniczenia w prawie własności, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Po piąte – Sąd ten zwrócił uwagę na to, że dla oceny przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu istotne znaczenie ma rodzajowe określenie funkcji w planie jaka miała być realizowana na danym gruncie (np. ochrona zdrowia, sport, rekreacja). Konkretyzacja w tym zakresie winna wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego ale – uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy – też mogła mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana. Po szóste – NSA przyjął, że oceny braku możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami użyteczności publicznej dokonywać należało w oparciu o kryteria obiektywne. Dokonując ustaleń, o których mowa, należało to czynić pod kątem tego, czy grunt może być, a nie że jest bądź będzie, wykorzystywany przez byłego właściciela (jego następców prawnych) na cele określone w planie. Jeśli tak, to na znaczeniu traci argument, że grunt dotąd nie był wykorzystywany na cel określony w planie. Dotychczasowy właściciel gruntu nie miał też obowiązku wykazywania, że działalność taka była dotąd na gruncie prowadzona. W ocenie Sądu nie można jednakże tracić z pola widzenia stanowiska wyrażonego w tej samej uchwale, że przyjęcie zaprezentowanego wyżej przez NSA poglądu, co do wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie oznacza, że tym samym inne rozumienie tego przepisu stanowiło rażące naruszenie prawa. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Budownictwa miał na uwadze stanowisko NSA zaprezentowane w powołanej wyżej uchwale i prawidłowo uznał, że przeznaczenie nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] w obowiązującym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego m. [...] Nr [...], uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy m. [...] [...] października 1949 r. (M. P. Nr A-78 poz. 959) nie dało się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego jego właściciela S.L. Sąd zwrócił uwagę, że zarządzeniem Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] grudnia 1948 r. wydanym w porozumieniu z Ministrem Skarbu i Prezesem Centralnego Urzędu Planowania o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą "[...]" (M. P. z 1949 r. Nr A-4, poz. 42) utworzone zostało przedsiębiorstwo państwowe, prowadzone w ramach narodowych planów gospodarczych według zasad rozrachunku gospodarczego pod nazwą "[...]" - przedsiębiorstwo państwowe wyodrębnione. Przedmiotem jego działalności był eksport wyrobów metalowych i elektrotechnicznych. Nadzór państwowy nad "[...]" sprawował Minister Przemysłu i Handlu. Z tego zarządzenia wynikało, że Minister Przemysłu i Handlu zarządzi protokólarne przekazanie przedsiębiorstwu "[...]" majątku nieruchomego w zarząd i użytkowanie, a ruchomego na własność. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego m. [...] Nr 95[...] został uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy m. [...] [...] października 1949 r. (M. P. Nr A-78 poz. 959). Plan ten przeznaczał sporną nieruchomość pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, zieleńce, postoje i przejścia piesze do użytku publicznego oraz na drogi wraz z urządzeniami. Z pisma Przewodniczącego PRN w m. [...] z [...] lutego 1951 r. nr [...] wynika, że przed uchwaleniem planu Biuro Odbudowy Stolicy w piśmie z [...] lutego 1949 r. wyraziło opinię, co do przeznaczenia spornej nieruchomości pod budownictwo użyteczności publicznej, pod budowę biur dla "[...]" na co Prezydent m. [...] [...] marca 1949 r. wydal promesę temu Przedsiębiorstwu. [...] stycznia 1951 r. zostało wydane orzeczenie odmawiające S.L. przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości motywujące odmowę planistycznym przeznaczeniem nieruchomości pod budownictwo użyteczności publicznej - budynki biurowe i przydzieleniem terenu inwestorowi publicznemu – wykonawcy narodowego planu gospodarczego. Wcześniejsze wprowadzenie na przedmiotowy teren przedsiębiorstwa "[...]" wynika z opisu z [...] stycznia 1951 r. którego treść wskazuje, że "[...]" wybudował na spornym gruncie budynek frontowy 5-piętrowy i zajął go na swoje biura, natomiast oficynę prawą 4-piętrową przeznaczył do rozbiórki. Formalne, protokolarne przekazanie "[...]" spornego terenu nastąpiło [...] stycznia 1951 r. Zdaniem Sądu, wskazane wyżej dowody w sposób spójny obrazują jakie było rzeczywiste i szczegółowe planistyczne przeznaczenie spornego terenu. Jak trafnie wskazał Minister było to przeznaczenie na cele użyteczności publicznej, wyłączające możliwość korzystania z gruntu przez przeddekretowego właściciela. Niewątpliwie przeznaczenie spornego terenu pod budynki użyteczności publicznej obejmowało przeznaczenie spornego gruntu pod biurowce dla przedsiębiorstwa państwowego, w dodatku wykonawcy narodowego planu gospodarczego, a więc pod budynki państwowe, skoro przedsiębiorstwa tego typu były jednostkami państwowymi tworzonymi przez organy państwowe i traktowane były jako podstawowe jednostki organizacyjne gospodarki planowej, utworzone w celu zaspokajania potrzeb społecznych w dziedzinie określonej w akcie o ich utworzeniu. Nie można było zatem, w ocenie Sądu I instancji, uznać, aby osoba fizyczna, która nie mogła powołać do życia przedsiębiorstwa państwowego i nie mogła być wykonawcą narodowego planu gospodarczego, mogła korzystać z tego gruntu. Prawo własności czasowej wówczas obowiązujące nie było prawem na rzeczy cudzej (ograniczonym prawem rzeczowym) było jurydycznie zbliżone do prawa własności, a więc korzystanie z gruntu, zgodnie z naturą tego prawa, realizował uprawniony z wyłączeniem innych osób. Wykonywanie tego uprawnienia bezpośrednio przez S.L. w ramach realizacji prawa własności czasowej nie było zatem fizycznie możliwe. Dodatkowo Sąd wskazał, że przedmiotowy grunt był przeznaczony na wskazany wyżej cel w ramach znacznie większego terenu. Mając zatem na uwadze rozmiar tego terenu, konieczność koordynacji robót na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej, koszty finansowe tej inwestycji, cel wynikający z art. 1 dekretu (racjonalna odbudowa i rozbudowa stolicy, szybkie dysponowanie terenami i właściwe ich wykorzystanie) uwzględnienie wniosku dekretowego na rzecz osoby prywatnej nie byłoby zasadne. Tego rodzaju inwestycję mogła prowadzić tylko jednostka państwowa, dysponująca odpowiednim substratem osobowym, finansowym i rzeczowym. Jeżeli natomiast chodzi o przeznaczenie części spornego terenu (niezabudowanego) pod dziedzińce, zieleńce, postoje, przejścia piesze do użytku publicznego, drogi wraz z urządzeniami, Sąd zauważył, że prawodawstwo przedwojenne i powojenne traktowało takie obiekty urbanistyczne jak: ulice, drogi, place, parki, zieleńce jako urządzenia użyteczności publicznej, które pozostawały w gestii organów administracji publicznej [art. 1 pkt 3, art. 173, art. 174 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.), § 5 rozporządzenia Ministra Skarbu z dnia 9 kwietnia 1937 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 kwietnia 1927 r. o rozbudowie miast (Dz. U. Nr 34, poz. 267), art. 2 pkt 1 lit. d dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm.), art. 6 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1950 r. w sprawie zakresu działania Ministra Gospodarki Komunalnej...(Dz. U. Nr 26, poz. 233), § 1 pkt 14 ppkt 5 uchwały Rady Ministrów z dnia 10 czerwca 1950 r. Instrukcja Nr 8 w sprawie organizacji wewnętrznej i etatów wydziałów prezydiów rad narodowych (M.P. Nr A-70, poz. 814 ze zm.)]. Sąd zwrócił uwagę, że gdyby tego rodzaju obiekty zostały przeznaczone dla potrzeb osób prywatnych, wówczas treść planu z 1949 r. wskazywałaby, że przeznaczenie części spornego terenu (niezabudowanego) pod dziedzińce, zieleńce, postoje, przejścia piesze, drogi następuje do "użytku prywatnego", nie zaś do "użytku publicznego", jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, przeznaczenie niezabudowanej części spornego terenu także wykluczało korzystanie z gruntu przez jego dotychczasowego właściciela. Pomijając przedstawione wyżej uwagi odnośnie przydzielenia tegoż gruntu przedsiębiorstwu państwowemu – wykonawcy narodowego planu gospodarczego trzeba stwierdzić, że wskazane wyżej urządzenia użyteczności publicznej były tego rodzaju, że miały służyć ogółowi obywateli, a nie prywatnemu właścicielowi gruntu. Wobec tego Sąd uznał za trafne stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa, co do tego, że orzeczenie administracyjne z [...] stycznia 1951 r. nie mogło być uznane za wydane w warunkach rażącego naruszenia prawa, a więc w warunkach zaprzeczenia istniejącego w dacie jego wydania stanu faktycznego i prawnego. W podobnych sprawach NSA uznał za bezzasadne skargi kasacyjne (por. wyrok NSA z 20 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2952/15; wyrok NSA z 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3110/15). Jeżeli chodzi o podnoszone w sprawie zarzuty skargi Sąd uznał je za nieuzasadnione. W niniejszej sprawie nie podlegało ocenie organu nadzoru, jak i Sądu, wskazane w planie Nr [...] z 1949 r. przeznaczenie terenu pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej. W tej sprawie nie był kontrolowany plan zagospodarowania przestrzennego. Wynikające z dokumentacji sprawy faktyczne przeznaczenie części spornego terenu na budynki biurowe przedsiębiorstwa państwowego "[...]" uszczegóławia wskazaną wyżej funkcję planistyczną i ją w praktyce realizuje. Nie ma tu sprzeczności, skoro budynek biurowy przedsiębiorstwa państwowego (jednostki państwowej) mieścił się w klasie budynków użyteczności publicznej. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że organ nadzoru nie przedstawił szczegółowej analizy możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia części spornego gruntu pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister szczegółowo omówił to zagadnienie wskazując na przeznaczenie gruntu pod biurowce dla przedsiębiorstwa państwowego – wykonawcy narodowego planu gospodarczego, którym nie mogła być osoba fizyczna, a także fakt objęcia funkcją użyteczności publicznej większego terenu, na którym inwestycję mógł sprawnie realizować tylko inwestor publiczny. Rację ma natomiast skarżący, że organ nadzoru nie dokonał szczegółowej analizy możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia części spornego gruntu pod dziedzińce, zieleńce, postoje i przejścia piesze do użytku publicznego. Naruszenie to nie ma jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro – jak Sąd wskazał wyżej – tego typu elementy zagospodarowania terenu miały z założenia charakter użyteczności publicznej, chyba że plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczał je do użytku prywatnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Tego typu elementy zagospodarowania terenu jak dziedzińce, zieleńce, postoje i przejścia piesze, jako niezabudowane przestrzenie miejskie, były ze swej istoty ogólnodostępne i realizowały funkcje komunikacyjne, wypoczynkowe. Nie można uznać, aby z tego typu przestrzeni miejskich korzystała osoba fizyczna, na zasadach prawa własności czasowej, w sposób bezpośredni, pełny i swobodny, z wyłączeniem innych osób. Jeżeli chodzi o kwestię zgromadzenia przez organ nadzoru dodatkowego materiału dowodowego Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że w tym zakresie Minister przekroczył swoje kompetencje. Kontrola legalności orzeczeń administracyjnych wydanych w latach 50-tych XX w. opiera się na weryfikacji przez organ nadzoru stanowiska zaprezentowanego przez kontrolowany organ na podstawie dokumentów uzyskanych w toku postępowania nadzorczego. Obowiązujące wówczas standardy działania administracji publicznej były inne, niż obecnie. Często wydawano decyzje na formularzach, ich uzasadnienia były bardzo lakoniczne, co samo w sobie nie świadczy o kwalifikowanej wadliwości tych rozstrzygnięć. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że tylko dokumenty wytworzone w procedurze planistycznej mogły posłużyć do ustalenia i skonkretyzowania przeznaczenia gruntu według planu zabudowania. W tym zakresie znaczenie mają wszelkie dokumenty odnoszące się do sytuacji panującej na gruncie, wytworzone w zbliżonym czasie do daty wydania kwestionowanego orzeczenia. Chodzi o dokumenty (przede wszystkim archiwalne), które pozwolą na poczynienie ustaleń w zakresie możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Ma to zwłaszcza znaczenie w sprawach, gdzie (tak jak w niniejszej sprawie) obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zawierający ogólny opis funkcji planistycznych terenu, jeżeli chodzi np. o budynki i urządzenia użyteczności publicznej. Odnosząc się natomiast do podnoszonej w skardze możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez S.L. z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego poprzez oddanie spornego terenu w najem bądź dzierżawę przedsiębiorstwu państwowemu "[...]" Sąd zauważył, że w ówczesnym czasie właściwą formą władania przez przedsiębiorstwo państwowe gruntem był zarząd i użytkowanie [art. 6 ust. 1 i art. 7 obowiązującego w dacie utworzenia "[...]" dekretu z dnia 3 stycznia 1947 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. Nr 8, poz. 42), § 5 pkt 3, § 9 ust. 1 i § 19 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354), § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1950 r. w sprawie zakresu działania Ministra Gospodarki Komunalnej... (Dz. U. Nr 26, poz. 233), § 8 rozporządzenia Ministrów Administracji Publicznej i Odbudowy z dnia 23 marca 1949 r. w sprawie właściwości władz...(Dz. U. Nr 28, poz. 204)]. W ówczesnym systemie prawnym nie było możliwe, aby przedsiębiorstwa państwowe funkcjonowały na gruncie stanowiącym własność podmiotów prywatnych, z którymi zawarta byłaby umowa najmu, czy dzierżawy (por. wyrok NSA z 20 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2952/15), zwłaszcza tzw. PHZ-ty (przedsiębiorstwa handlu zagranicznego), które działały w osłonie różnego typu służb państwowych. Przedsiębiorstwem handlu zagranicznego był zaś "[...]" (Lit. A, L.p. 1 Załącznika Nr 1 do uchwały Rady Ministrów z dnia 8 marca 1949 r. w sprawie ustalenia spisu przedsiębiorstw handlowych, podlegających Ministrowi Handlu Zagranicznego - M. P. Nr A-19, poz. 280 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.L. W skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: - naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 141 § 4 Ppsa w związku z art. 151 Ppsa w związku z art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.) ("Kpa") w związku art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] (Dz. U. 1945 nr 50 poz. 279) ("dekret") poprzez: a) przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż organ administracji dokonał błędnych ustaleń faktycznych polegających na uznaniu, iż J.L. wykazał następstwo prawne po S.L. w sytuacji, gdy znajdujące się w aktach administracyjnych prawomocne postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] września 2013 r. sygn. akt [...] uznaje za skuteczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenie Wysokiego Trybunału Rejestr Główny Wydziału Rodzinnego w Londynie z dnia [...] października 1976 r. wraz z załącznikiem testamentem (którego poświadczona za zgodność z oryginałem kopia tłumaczenia przysięgłego znajduje się w aktach sprawy), na podstawie którego to orzeczenia tzw. Grant of Representation zostaje stwierdzona ważność testamentu, a wykonawca testamentu otrzymuje prawo dyspozycji majątkiem spadkowym według woli zmarłego zawartej w testamencie, tj. orzeczenie to jest odpowiednikiem polskiego postanowienia stwierdzającego nabycie spadku na podstawie testamentu, b) przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnych ustaleń faktycznych organu administracji polegających na: -błędnym ustaleniu przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w postaci przeznaczenia pod budynki biurowe przedsiębiorstwa państwowego "[...", podczas gdy przeznaczenie pod użyteczność publiczną - budynki biurowe nie może stanowić określenia przeznaczenia nieruchomości, gdyż zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego m. [...] Nr [...] uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy m. [...] w dniu [...] października 1949 r. ogłoszonym w "Monitorze Polskim" z [...] października 1949 r., nr A — 78, poz. 959 nieruchomość była przeznaczona pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej oraz niezabudowane części terenu urządzone jako dziedzińce, zieleńce, postoje i przejścia piesze do użytku publicznego oraz drogi wraz z urządzeniami, zaś dookreślenie owego przeznaczenia jako budynki biurowe nie może stanowić konkretyzacji funkcji planistycznej terenu z uwagi na fakt, iż budynek biurowy dla przedsiębiorstwa państwowego nie stanowi funkcji planistycznej i jest konkretnym obiektem budowlanym, a poza tym takie dookreślenie nie wynika z żadnego aktu lub innego dokumentu o charakterze planistycznym, - niewskazaniu, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości określone w odmownej decyzji dekretowej pod budownictwo użyteczności publicznej — budynki biurowe wraz z dodaniem, że teren ten został przydzielony inwestorowi publicznemu wykonawcy narodowego planu gospodarczego jest błędnie ustalonym przeznaczeniem planistycznym przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy przeznaczenie pod budownictwo użyteczności publicznej budynki biurowe (ze wskazaniem nazwy konkretnej inwestycji i dodaniem informacji o przydzieleniu inwestorowi publicznemu wykonawcy narodowego planu gospodarczego) nie może stanowić prawidłowego określenia przeznaczenia planistycznego nieruchomości z uwagi na fakt, iż budownictwo biurowe (w tym konkretnie zaplanowana inwestycja) nie stanowi funkcji planistycznej i jest konkretnym obiektem budowlanym, a poza tym takie dookreślenie nie wynika z żadnego aktu lub innego dokumentu o charakterze planistycznym w przedmiotowej sprawie, - [pic]nieprzeprowadzeniu szczegółowej analizy możliwości pogodzenia sposobu korzystania przez dotychczasowego właściciela z gruntu przedmiotowej nieruchomości z przeznaczeniem z obowiązującego planu zabudowania skutkującym dowolnym przyjęciem, że sposobu tego nie da się pogodzić z przeznaczeniem pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, zieleńce, postoje i przejścia piesze do użytku publicznego, podczas gdy szczegółowa analiza przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji dekretowej prowadzi do wniosku, iż inwestycje w postaci budynków i urządzeń użyteczności publicznej jak dziedzińców, zieleńców oraz przejść pieszych nie były zarezerwowane wyłącznie dla instytucji publicznych, ale mogły być realizowane również przez osoby fizyczne; 2. art. 3 § 1 Ppsa w związku z art. 151 Ppsa z art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art, 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. wobec niedokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odpowiedniej kontroli postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji* w którym to postępowaniu organ wykroczył poza granice postępowania nadzorczego I prowadził postępowanie nadzorcze z pozycji organu rozstrzygającego sprawę administracyjną co do meritum w postępowaniu zwykłym celem wskazania alternatywnych podstaw odmownej decyzji dekretowej poprzez: • zgromadzenie dodatkowego materiału dowodowego w postaci: akt inwentaryzacji stanu zabudowy [...] przeprowadzonych przez Biuro Odbudowy [...] w latach 1945-1946 nadesłanych przez Archiwum Państwowe m. [...] w dniu [...] czerwca 2014 1, pisma przewodniczącego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1951 r., nr [...], podczas gdy organ w postępowaniu zwykłym nie dysponował takimi dokumentami I pomimo wiedzy o przeznaczeniu pod budownictwo użyteczności publicznej (budynki biurowe) i przydzieleniu inwestorowi publicznemu, wykonawcy narodowego planu gospodarczego nie wydawał odmownej decyzji dekretowej w oparciu o ww. dokumenty, • uznanie, iż faktyczne przekazanie inwestorowi publicznemu przedmiotowej nieruchomości, a następnie wybudowanie na niej biurowca dla "[...]" stanowi skonkretyzowanie przeznaczenia ww. nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego oraz uznanie zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu i Prezesem Centralnego Urzędu Planowania z dnia [...] grudnia 1948 r. (M. P. z 1949 r. Nr 4, poz. 42), a także pisma przewodniczącego Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z dnia [...] lutego 1951 r., nr [...] za akt lub inny dokument o charakterze planistycznym, który mógł służyć konkretyzacji funkcji planistycznej przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy ww. dokumenty oraz sam fakt przekazania i wybudowania budynku biurowego dla "[...]" nie mogły wskazywać skonkretyzowanej funkcji planistycznej, dookreślającej przeznaczenie nieruchomości z planu zabudowania, • uznanie pisma przewodniczącego Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z dnia [...] lutego 1951 r., nr [...] oraz wymienionych w nim: opinii [...] z dnia [...] lutego 1949 r. i promesy Prezydenta m. [...] z dnia [...] marca 1949 r., a także zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu i Prezesem Centralnego Urzędu Planowania z dnia [...] grudnia 1948 r. (M. P. z 1949 r. Nr 4, poz. 42) za akty lub inne dokumenty o charakterze planistycznym, które mogły służyć konkretyzacji funkcji planistycznej przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy przekazanie przedmiotowej nieruchomości inwestorowi nastąpiło już po wydaniu decyzji dekretowej, która to okoliczność ma istotne znaczenie dla ewentualnej możliwości badania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa ww. dokumentu w toku niniejszego postępowania nadzorczego, w sytuacji gdy organ nadzoru winien ocenić stan prawny i faktyczny na datę wydania decyzji dekretowej; II. na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.: 1. art. 7 ust. 2 dekretu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu nieuprawnionej konkretyzacji funkcji planistycznej z planu zabudowania w oparciu o sam fakt przekazania inwestorowi publicznemu przedmiotowej nieruchomości i wybudowania budynku biurowego dla "[...]", co nastąpiło już po wydaniu decyzji dekretowej oraz w oparciu o zarządzenie Ministra Przemysłu i Handlu wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu i Prezesem Centralnego Urzędu Planowania z dnia [...] grudnia 1948 r. (M. P. z 1949 r. Nr 4, poz. 42), a także pismo przewodniczącego Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z dnia [...] lutego 1951 r., nr [...], podczas gdy przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości z planu zabudowania nie może być konkretyzowane przy pomocy nieposiadających planistycznego charakteru dokumentów oraz w sytuacji gdy przekazanie przedmiotowej nieruchomości inwestorowi nastąpiło już po wydaniu decyzji dekretowej; 2. art. 384 ust. 1 lit. a rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli - Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten dawał możliwość prywatnemu właścicielowi podjęcia działań mających na celu ponowną zabudowę gruntu przeznaczonego na cele użyteczności publicznej; 3. art. 55 i art. 370 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 27 października 1933 r. Kodeks zobowiązań - Dz.. U. Nr 82, poz. 598 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy potwierdzają one, iż poprzednik prawny skarżącego mógł wynająć grunt pod budowę biurowców dla przedsiębiorstwa państwowego; 4. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 13 dekretu z dnia 20 maja 1955 r. o niektórych podatkach i opłatach terenowych (Dz. U. z 1955 r. Nr 21, poz. 136 [pic]z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy z przedmiotowych przepisów wynika, iż osoba fizyczna mogła być właścicielem/posiadaczem gruntu oddanego pod drogę lub plac publiczny; 5. art. 3 ust. 1 pkt 5, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o utrzymaniu czystości i porządku w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 1 67) poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy analiza niniejszych przepisów potwierdza możliwość przekazania w użytkowanie wieczyste poprzednikowi prawnemu Skarżącego gruntu przeznaczonego w planie o zagospodarowania przestrzennego pod niezabudowane części terenu urządzonego jako dziedzińce, zieleńce oraz postoje i przejścia piesze do użytku publicznego z planu zabudowania z 1949 r.; 6. § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 24 lutego 1960 r. w sprawie określenia zakresu obowiązków dozorców domów (bloków, kolonii) oraz innych osób zobowiązanych do utrzymania porządku i czystości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1960 r. Nr 14, poz. 81), wydanego na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zawierał on definicję dozorcy jako osoby, która na podstawie umowy z zarządcą nieruchomości - którym był również jej właściciel będący osobą fizyczną zobowiązana była do bezpośredniego utrzymywania porządku i czystości na terenie nieruchomości, a tym samym potwierdzał prawidłowość tezy, że zieleńce mogły stanowić własność prywatną; 7. art. 1 pkt 3, art. 173, art. 174 ust. 1 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r, Nr 34 poz. 216 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym w sytuacji, gdy przedmiotowe przepisy nie wyłączały możliwości przekazania w użytkowanie wieczyste terenów przeznaczonych do użytku publicznego, a jedynie wskazywały na obowiązki gminy w tym zakresie; 8. § 5 Rozporządzenia Ministra Skarbu z dnia 9 kwietnia 1937 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 kwietnia 1927 r. o rozbudowie miast (Dz. U. Nr 34, poz. 267) poprzez jego błędną wykładnię I zastosowanie jako przepisu potwierdzającego, iż takie obiekty urbanistyczne jak: ulice, drogi, place, parki, zieleńce będące urządzeniami użyteczności publicznej pozostawały w gestii organów administracji publicznej w sytuacji; gdy przepis ten zawiera jedynie katalog otwarty ogólnych potrzeb gmin miejskich i innych związków samorządowych; 9. art. 2 pkt 1 lit. d dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 (Dz. U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy dotyczy on wywłaszczenia nieruchomości zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945, a nie[pic] realizacji uprawnień wynikających z art. 7 ust. 2 dekretu; 10. art. 6 Ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym pomimo, iż dotyczy on procedury związanej z podziałem nieruchomości i nie odnosi się w sposób szczegółowy do terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 11. § 1 pkt 14 ppkt 5 uchwały Rady Ministrów z dnia 10 czerwca 1950 r. Instrukcja nr 8 w sprawie organizacji wewnętrznej i etatów wydziałów prezydiów rad narodowych poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sytuacji, gdy dotyczy on podziału kompetencji pomiędzy organami administracji publicznej i w żadnym stopniu nie uzasadnia, iż urządzenia użyteczności publicznej nie mogły znajdować się, w posiadaniu czy też stanowić własność osób fizycznych; 12. art. 6 ust. 1 i art. 7 dekretu z dnia 3 stycznia 1947 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. Nr 8 poz. 42) poprzez jego błędną wykładnię i 10 zastosowanie jako przepisu potwierdzającego, iż jedyną dopuszczalną formą władania przez przedsiębiorstwo państwowe gruntem był zarząd bądź użytkowanie; 13. § 5 pkt 3, § 9 ust. 1 i § 19 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354) poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie jako przepisu potwierdzającego, iż jedyną dopuszczalną formą władania przez przedsiębiorstwo państwowe gruntem był zarząd bądź użytkowanie w sytuacji, gdy przeciwnie - przepisy te dopuszczają również przekazanie własności nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych na podstawie umowy zawartej w odpowiedniej formie; 14. § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1950 r. w sprawie zakresu działania Ministra Gospodarki Komunalnej oraz w sprawie określenia władz naczelnych, do których właściwości przechodzą sprawy, należące dotychczas do zakresu działania Ministra Administracji Publicznej (Dz. U. 1950 nr 26, poz. 233) poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy traktuje on o kompetencjach Ministra Gospodarki Komunalnej i w żaden sposób nie odnosi się do realizacji uprawnień wynikających z art. 7 ust. 2 dekretu; 15. § 8 rozporządzenia Ministra Administracji Publicznej i Odbudowy z dnia 23 marca 1949 r. w sprawie właściwości władz i sposobu wykonywania przez nie nadzoru nad zużyciem sum przeznaczonych na eksploatację i bieżący remont nieruchomości. (Dz. U. Nr 28, poz. 204) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie jako przepisu wskazującego" iż jedyną formą w ówczesnym systemie prawnym funkcjonowania przedsiębiorstwa państwowego był zarząd i użytkowanie, w sytuacji gdy przepis ten odnosi się do sposobu wykonywania nadzoru przez władzę w odniesieniu do nieruchomości będących m. in. w zarządzie Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego, przedsiębiorstw państwowych i samorządowych oraz instytucji prawa publicznego, nie rozstrzyga natomiast kwestii własnościowych. Skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i ponowne rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 18 czerwca 2021 r. – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poinformowano strony, że Przewodniczący skierował sprawę na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Wskazano, że każda ze stron ma prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma w tym przedmiocie, do pisemnego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. w [...] pismem z dnia [...].06 2021 r przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do skierowania rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 2 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie. Skarga kasacyjna jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Dokonując kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. tj. 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., z tym, że wielokrotnie argumentacja im towarzysząca była tożsama. Dotyczy to przy tym zarówno zarzutów procesowych, jak i materialnoprawnych. Powyższe świadczy zaś o tym, że nie wszystkie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej były sformułowane w sposób prawidłowy. Zarzuty materialnoprawne winny bowiem zarzucać sądowi pierwszej instancji albo błędną wykładnię prawa, albo jego wadliwe zastosowanie (art. 172 pkt 1 p.p.s.a.) podczas, gdy zarzuty procesowe mogą dotyczyć jedynie uchybień procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zatem, jeśli ta sama argumentacja jest przytaczana zarówno przy danym zarzucie procesowym jak i innym zarzucie materialnym, to już - co do zasady – należy przyjąć, że taki sposób sporządzenia skargi kasacyjnej nie odpowiadał powyższej regulacji prawnej. Ponadto pomimo wielkości zarzutów, w szczególności zarzutów naruszenia prawa materialnego, jedynie niektóre z nich dotyczą przedmiotowej sprawy. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny ograniczy się do oceny jedynie tych zarzutów, które mieszczą się w granicach rozpoznawanej sprawy. Przedmiotem oceny Sądu Wojewódzkiego była decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1951 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu - nieruchomości warszawskiej - położonego przy ul. [...] w [...]. Rozpoznawana sprawa prowadzona była w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji a zatem nie ulega wątpliwości, że jej istotą nie było rozstrzyganie o prawie własności czasowej (prawie użytkowania wieczystego) do dawnej nieruchomości warszawskiej - na zasadzie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m [...] (Dz. U. RP Nr 50, poz.279) dalej: "dekret warszawski" - a o legalności decyzji, która w takim postępowaniu została już wcześniej wydana (decyzji z dnia 20 stycznia 1951 r.). Skarżący kasacyjnie, wskazując na przepisy art. 3 § 1 Ppsa w związku z art. 151 Ppsa z art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., zarzucił organom wykroczenie poza granice postępowania nadzorczego i prowadzenie postępowania nadzorczego z pozycji organu rozstrzygającego sprawę administracyjną co do meritum w postępowaniu zwykłym. Wyrazem takiego postępowania było prowadzenie przez organ dodatkowego postępowania dowodowego, jego uzupełnienia o dokumenty nieznajdujące się pierwotnie w aktach sprawy. Zarzut ten jest bezzasadny. Skoro w postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru miał za zadanie ocenić, czy odmowa przyznania S.L. prawa własności czasowej do w/w opisanej nieruchomości warszawskiej stanowiła rażące naruszenie prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – a z dokumentów pochodzących z postępowania zwykłego, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty nie wynikały, to organ nadzoru okoliczności te był zmuszony wyjaśnić w obecnie prowadzonym postępowaniu nieważnościowym. Pojęcie rażącego naruszenia prawa nie może być bowiem sprowadzane do braków postępowania dowodowego, które było prowadzone w postępowaniu zwykłym, gdyż tego rodzaju uchybienia mogą być usuwane tylko w trybie zaskarżenia orzeczenia organu I instancji zwykłym środkiem odwoławczym. W analizowanej sprawie taka sytuacja nie miała zaś miejsca. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji oparcie swojej oceny m.in. o pismo Przewodniczącego PRN w m. [...] z [...] lutego 1951 r. nr [...]. Pismo to wskazywało, że przed uchwaleniem planu miejscowego, Biuro Odbudowy Stolicy w piśmie z [...] lutego 1949 r. wyraziło opinię, co do przeznaczenia spornej nieruchomości pod budownictwo użyteczności publicznej, budowę biur dla "[...]" na co Prezydent m. [...] [...] marca 1949 r. wydał promesę temu Przedsiębiorstwu. Pismo to, jak wynika, chociażby z daty jego sporządzenia, odwołuje się do okoliczności przedmiotowej sprawy z daty wydania kontrolowanej decyzji z 1951 r. Niewątpliwie pismo zawiera informacje wyjaśniające powody odmowy przyznania własności czasowej i pozwalające na ocenę prawidłowości decyzji w kontekście uwarunkowań prawnych i politycznych z tego okresu. Nie ma przy tym znaczenia czy było ono w aktach sprawy. Istotne są informacje w nim zawarte, niewątpliwie odnoszące się do podstaw faktycznych i prawnych wydanej decyzji. Zgromadzenie dodatkowego materiału dowodowego sprawy pozwoliło na dokładniejszą ocenę przesłanek nieważnościowych sprawy, w szczególności rażącego naruszenia prawa. Nie jest przy tym istotne czy organ wydający decyzję w postępowaniu zwykłym dysponował dokumentami, które wymienił skarżący kasacyjnie w zarzucie, inny jest bowiem zakres sprawy prowadzonej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie jest też zasadne twierdzenie, że Sąd Wojewódzki naruszył art. art. 141 § 4 Ppsa w związku z art. 151 Ppsa w związku z art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w związku art. 7 ust. 2 dekretu. Zarzut błędnego odczytania przez sąd I instancji dokumentów potwierdzających status strony postępowania przysługujący skarżącemu kasacyjnie nie miał znaczenia w sprawie. Uwadze skarżącego kasacyjnie umknęło, że dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy, stosownie do art. 174 ppsa, wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena Sądu I instancji, co do braku udokumentowania następstwa prawnego nie miała wpływu na zakres kontroli Sądu I instancji, nie wpłynęła również na ocenę rozpoznawanej sprawy. Z tej przyczyny zarzut ten, jako niewpływający na wynik sprawy, nie mógł zostać uwzględniony. Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania związane są z zarzutami naruszenia prawa materialnego i łącznie z nimi zostaną rozpoznane. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego art. 7 ust. 2 dekretu wskazać należy, że skarżący kasacyjnie dopatrywał się naruszenia tego przepisu przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu nieuprawnionej konkretyzacji funkcji planistycznej z planu zabudowania w oparciu o sam fakt przekazania inwestorowi publicznemu przedmiotowej nieruchomości i wybudowania budynku biurowego dla "[...]". W jego ocenie przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości z planu zabudowania nie mogło być konkretyzowane przy pomocy nieposiadających planistycznego charakteru dokumentów w sytuacji gdy przekazanie przedmiotowej nieruchomości inwestorowi nastąpiło już po wydaniu decyzji dekretowej. Zarzut ten nie jest zasadny. Przypomnieć w tym miejscu należy również, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. OPS 5/08 wskazał, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej. Jednocześnie w uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w art. 7 dekretu przyjęto, że przyznanie lub odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu (prawa wieczystej dzierżawy) została uzależniona od tego, czy da się to pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego (wcześniej planem zabudowania). Zakładano zatem konieczność rozważenia, czy przeznaczenie terenu w planie na określony cel, w tym także cel użyteczności publicznej (cel publiczny), da się pogodzić z przyznaniem prawa własności czasowej do określonego gruntu znajdującego się na tym terenie. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że cele użyteczności publicznej są pojęciem tak ogólnym, że wymagały bliższego określenia, przy czym niekoniecznie chodziło o wskazanie obiektu czy obiektów, jakie mogły być na tym terenie lokalizowane, ale o funkcję, jaka mogła być na danym obszarze realizowana (ochrona zdrowia, sport i rekreacja itp.). Konkretyzacja ta powinna następować w planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym w ówczesnym systemie prawnym gospodarki planowej mogła ona wystąpić w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo wykazał, że taka konkretyzacja nastąpiła. Jak już bowiem wskazano nieruchomość przy ul. [...] została przeznaczona na cele związane z budową konkretnego zamierzenia inwestycyjnego – budynków biurowych dokładnie oznaczonego przedsiębiorstwa państwowego [...]. Wynika to wprost z promesy Prezydenta m. [...] z dnia [...] marca 1949 r. oraz wymienianego wyżej pisma Przewodniczącego PRN w m. [...] z [...] lutego 1951 r. nr [...]. Niewątpliwie, jak wynika z akt sprawy sporna nieruchomość została przeznaczona na cele, których nie da się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowych właścicieli. Z uwagi na treść zarzutów skargi kasacyjnej, odnoszących się w istocie decyzji z 1951 r., a nie decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym, wyjaśnić trzeba, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie, normy prawnej. Ponadto zwraca się też uwagę, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale i charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które kontrolowana decyzja wywołała. Przyjmuje się przy tym, że skutki wywołane przez decyzję obarczoną wspomnianą, kwalifikowaną wadą to skutki gospodarcze lub społeczne, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Taki też był zakres kontroli sądu administracyjnego. Dotyczy to przede wszystkim art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z tym przepisem, gmina uwzględni wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) złożony przez byłego właściciela, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Generalnie zatem odmowa przyznania żądanego prawa jest uzasadniona wówczas, gdy korzystanie z gruntu przez byłego właściciela lub jego następców prawnych nie daje się pogodzić z funkcją, przypisaną nieruchomości, w planie zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). Podkreślić w tym miejscu trzeba, że w szeregu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że owo "korzystanie" z nieruchomości musi odnosić się do podmiotu, na rzecz którego prawo własności czasowej (użytkowania wieczystego) miałoby zostać ustanowione. W przeciwnym bowiem wypadku praktycznie zawsze można by było twierdzić, że korzystanie z gruntu nieruchomości warszawskiej dawałoby się pogodzić z funkcją określoną w planie. Można by było bowiem przecież zawsze wykazywać, że chociaż wprawdzie były właściciel gruntu warszawskiego (jego spadkobierca) w danym przypadku nie mógł osobiście celu przyjętego w planie realizować, to jednak mógłby nieruchomość np. wydzierżawić czy w inny sposób ją obciążyć na rzecz podmiotu trzeciego, który taki cel by realizował. W takiej jednak sytuacji przyznane byłemu właścicielowi prawo własności czasowej (użytkowania wieczystego) służyłoby nie realizowaniu celu, ujętego w planie obowiązującym w dacie orzekania a zupełnie innemu, jakim byłoby prowadzenie przez byłego właściciela (jego spadkobiercę) rozmaitej, zarobkowej działalności gospodarczej. Taka sytuacja byłaby zatem niezgodna z obowiązującym unormowaniem prawnym i - w istocie rzeczy - prowadziłaby do jego obejścia. Z tego powodu należy przyjąć, że przyznanie prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego) – w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego – musiało i musi zawsze dotyczyć tej samej osoby (osób), która będzie mogła korzystać z jej gruntu, zgodnie z przeznaczeniem zawartym w obowiązującym w dacie orzekania planie (zob. np. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2018 r. I OSK 2001/16, z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 233/17, z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2949/15 i z dnia 21 maja 2014 r. I OSK 2684/12 ). Pogląd ten podziela także skład obecnie orzekający a to prowadzi do wniosku, że skoro zgodnie z planem z 1949 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na obszarze, który wraz z innymi przyległymi terenami był przeznaczony pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, zieleńce, postoje i przejścia piesze do użytku publicznego oraz na drogi wraz z urządzeniami, to z oczywistych powodów były właściciel nie mógł tej funkcji samodzielnie zrealizować. Potwierdza tę okoliczność pismo Przewodniczącego PRN w m. [...] z [...] lutego 1951 r. [...] z którego wynikało, że przed uchwaleniem planu Biuro Odbudowy Stolicy w piśmie z [...] lutego 1949 r. wyraziło opinię, co do przeznaczenia spornej nieruchomości pod budownictwo użyteczności publicznej, pod budowę biur dla "[...]" na co Prezydent m. [...] [...] marca 1949 r. wydał promesę. Tym samym, zgodnie z ówczesną praktyką określono szczegółowy sposób zagospodarowania tego terenu. Podkreślić też należy, że inwestycja polegająca na budowie biur na potrzeby [...] obejmowała teren większy, niż sporna nieruchomość. Była więc zamierzeniem o zasięgu przekraczającym możliwości inwestycyjne dotychczasowego właściciela. Z tych powodów nie można było uznać, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego określone w pkt 2-15 skargi kasacyjnej. Przepisy wskazane w tych zarzutach zostały przywołane przez sąd I instancji jedynie przykładowo. Przepisy te nie były podstawą rozstrzygania w niniejszej sprawie. Zarzuty te nie mogły być zatem w niniejszej sprawie skuteczne. Skład orzekający podziela bowiem pogląd, iż dekret warszawski stanowił wystarczającą podstawę materialnoprawną dla decyzji, wydawanych w sprawach "dekretowych" bo kompleksowo regulował sprawy związane z gruntami warszawskimi. Był zatem aktem autonomicznym w stosunku do innych ustaw (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA/95 i wyroki: z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 20001/16, z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1118/12, z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1364/09 i z dnia 5 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 580/06). Brak jest poza tym jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego by odnosić zasady obowiązujące przy sposobie zabudowy nieruchomości, ustanawiania praw przedsiębiorstw do nieruchomości do zasad, na jakich organ w postępowaniu administracyjnym orzekał o przyznaniu własności czasowej (prawie użytkowania wieczystego) do gruntu objętego działaniem dekretu warszawskiego. Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji