I OSK 414/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia WSA del. Iwona Kosińska Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1389/12 w sprawie ze skargi A. R. na postanowienie Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia 25 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1389/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. R.na postanowienie Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia 25 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w piśmie z dnia 18 kwietnia 2011 r., skierowanym do Szefa Biura Ochrony Rządu, A.R. zawarł wniosek o wydanie, na podstawie art. 61 § 1 w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej: K.p.a., decyzji przyznającej mu prawo do ekwiwalentu w łącznej kwocie 196,724 zł, na którą składa się kwota 138,644 zł, jako ekwiwalent za służbę ponad podstawową normę czasu służby, kwota 42,240 zł, jako ekwiwalent za nieudzielony płatny urlop okolicznościowy oraz kwota 15,840 zł, jako ekwiwalent za dni wolne od służby wraz z odsetkami ustawowymi. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Szef Biura Ochrony Rządu, pismem z dnia 6 czerwca 2011 r. nr OK 1072/11, poinformował wnioskodawcę, że roszczenie ww. ma charakter cywilnoprawny i z tych względów nie może uczynić zadość prośbie zainteresowanego. W piśmie z dnia 17 czerwca 2011 r., skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji za pośrednictwem Szefa BOR, A. R. zawarł odwołanie od "decyzji" Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia 06 czerwca 2011 r., wnosząc o jej uchylenie oraz przyznanie prawa do ekwiwalentu w łącznej kwocie 196,724 zł. Przedmiotowe odwołanie Szef BOR przekazał, przy piśmie z dnia 5 lipca 2011 r. nr [...], Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, celem służbowego rozpatrzenia. Po zapoznaniu się z ww. odwołaniem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 134 K.p.a., w dniu 18 lipca 2011 r. wydał postanowienie nr [...] o niedopuszczalności przedmiotowego odwołania. Wymienione postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej przez A. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2070/11 stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz orzekł, że nie podlega ono wykonaniu w całości. W uzasadnieniu ww. orzeczenia Sąd podniósł, iż analiza przepisów ustawy o Biurze Ochrony Rządu, a w szczególności jej art. 25, prowadzi do wniosku, że minister właściwy do spraw wewnętrznych jest właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji Szefa BOR w przedmiocie mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk. Sąd ocenił, że w sprawach wynikających ze stosunku służbowego, organem właściwym do wydawania decyzji jest Szef BOR, w sytuacji, gdy taki obowiązek wynika z przepisów prawa. Skoro decyzję w pierwszej instancji wydał Szef BOR, to środkiem zaskarżenia będzie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 Kpa, chyba że przepisy stanowią inaczej. W sytuacji, gdy przepisy prawa nie przewidują możliwości wydania decyzji administracyjnej, gdyż brak jest podstawy prawnej, a strona wnosi środek zaskarżenia od przekazanej jej w drodze pisma informacji, które traktuje jako decyzję, to złożony środek zaskarżenia powinien zostać procesowo rozpoznany przez podmiot, do którego skierowane było żądanie o wydanie decyzji administracyjnej. Tym samym Sąd stwierdził, że Szef BOR niezasadnie przekazał odwołanie skarżącego do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który je rozpoznał i wydał zaskarżone postanowienie, w sytuacji, gdy nie był właściwy w sprawie. Szef Biura Ochrony Rządu po zapoznaniu się z ww. odwołaniem, działając na podstawie art. 134 K.p.a., w dniu 25 maja 2012 r. wydał postanowienie nr 60/2012 o niedopuszczalności przedmiotowego odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Szef BOR wyjaśnił, że A. R. w latach 2005-2006 oraz 2008 realizował zadania służbowe funkcjonariusza BOR w ramach ochrony placówki dyplomatycznej poza granicami kraju w Ambasadzie RP w Bagdadzie. Zgodnie z art. 97 ust. 3 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2004 r. nr 163, poz. 1712 z późn. zm.), roszczenia funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu z tytułu prawa do uposażenia i innych należności pieniężnych mogą być dochodzone przed sądem okręgowym – sądem pracy i ubezpieczeń społecznych. Wymieniona norma wskazuje szczególną właściwość sądu pracy do rozstrzygania kwestii związanych z należnościami z tytułu uposażenia i innych należności pieniężnych funkcjonariuszy i byłych funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu. W związku z czym odpowiedź udzielona A.R. przez Szefa BOR stanowi wskazanie przed jakim organem i w jakim trybie może dochodzić swoich roszczeń. Zdaniem Szefa BOR w rozpoznawanej sprawie decyzja odmawiająca podjęcia decyzji o przyznaniu prawa do ekwiwalentu finansowego nie mogła zostać wydana, albowiem brak było ku temu odpowiednich podstaw materialno-prawnych, a ewentualne wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej stałoby w sprzeczności z art. 97 ust. 3 ustawy o Biurze Ochrony Rządu i stanowiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Pismem z dnia 28 czerwca 2012 r. A.R., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa BOR z dnia 25 maja 2012 r. nr [...], wnosząc o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej go "decyzji", 2) wskazanie na podstawie art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, aby przyznano skarżącemu prawo do ekwiwalentu w łącznej kwocie 196,724 zł, na którą składa się kwota 138,644 zł, jako ekwiwalent za służbę ponad podstawową normę czasu służby, kwota 42,240 zł, jako ekwiwalent za nieudzielony płatny urlop okolicznościowy oraz kwota 15,840 zł, jako ekwiwalent za dni wolne od służby wraz z odsetkami ustawowymi; 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 97 ust. 3 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie; - przepisów postępowania, w szczególności art. 104 K.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej, pomimo że zachodziły do tego podstawy. W odpowiedzi na przedmiotową skargę organ wniósł o jej oddalenie w zakresie żądania zawartego w pkt 1 skargi oraz o jej odrzucenie – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). – w zakresie żądania zawartego w pkt 2 skargi. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy pismo Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia 06 czerwca 2011 r. może być potraktowane jako decyzja administracyjna. Strona skarżąca z takiej kwalifikacji tego pisma wywodziła bowiem uprawnienie do jego zaskarżenia. Następnie Sąd wskazał, że w myśl art. 107 § 1 K.p.a. do niezbędnych elementów decyzji należy: oznaczenie organu, data wydania decyzji, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie i podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Sąd i instancji podkreślił, że nie wszystkie z wymienionych elementów decyzji, mają charakter równie istotny. Do najważniejszych z nich, których istnienie zrealizuje minimalne wymogi jakie pismo powinno spełniać, aby mogło zostać uznane za decyzję administracyjną, należy zaś zaliczyć takie elementy jak: - rozstrzygnięcie co do zasadności żądania, - oznaczenie organu i stron postępowania, - podpis osoby upoważnionej do reprezentacji organu. Tylko łączne wystąpienie wszystkich z ww. składników sprawi, że zaistnieje możliwość potraktowania pisma jako władczego rozstrzygnięcia organu. Inaczej rzecz ujmując, brak któregokolwiek z powyższych elementów uniemożliwi uznanie, że dane pismo jest decyzją. Zdaniem Sądu, jednym ze szczególnie istotnych elementów decyzji jest rozstrzygnięcie o istocie zgłoszonego żądania. W rozstrzygnięciu organ musi się wypowiedzieć w zakresie merytorycznej zasadności żądania strony. Musi więc uzewnętrznić rezultat merytorycznego badania wniosku strony. W tym zakresie również wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 02 sierpnia 1995 r. w sprawie o sygn. akt III SA 1225/94 stwierdzając, że "rozstrzygnięcie będące treścią decyzji musi być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób niebudzący wątpliwości, jakie uprawnienia zostały przyznane, lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone". W świetle więc reguł ustalonych w orzecznictwie sądów administracyjnych, brak zawarcia w piśmie czytelnego rozstrzygnięcia organu sprawia, że pismo nie będzie mogło być uznane za decyzję administracyjną. Sama już bowiem definicja decyzji, jako władczego rozstrzygnięcia organu administracji, wskazuje na to, że rozstrzygnięcie jest koniecznym elementem tego aktu prawnego. Sąd I instancji wskazał, że pismo Szefa BOR z dnia 6 czerwca 2011 r. nie spełnia minimalnych wymogów, jakie ustawodawca w treści art. 107 § 1 K.p.a. określił dla decyzji. Okolicznością niebudzącą wątpliwości jest bowiem to, iż pismo to nie zawiera rozstrzygnięcia. W badanym piśmie organ nie wypowiadał się co do zasadności żądania strony. Nie wyraził poglądu, czy żądanie uznaje za zasadne, czy też nie. Stwierdził jedynie, że nie może być adresatem takiego żądania. W świetle powyższego, Sąd I instancji uznał, iż zasadna jest konkluzja zaskarżonego postanowienia, że odwołanie, które zostało wniesione od pisma, a nie od decyzji, jest niedopuszczalne. Sąd dodał również, że nie wypowiadał się w zakresie argumentów skargi dotyczących merytorycznej zasadności żądania głównego, bowiem ta materia wykraczała poza zakres objęty niniejszym postępowaniem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. R., zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że pismo Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia 6 czerwca 2011 r. nie zawiera elementów niezbędnych do uznania go za decyzję administracyjną. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że trudno zgodzić się z argumentacją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą pismo Szefa BOR nie zawierało rozstrzygnięcia, skoro jednoznacznie w nim stwierdzono, że roszczenie zgłoszone przez skarżącego ma charakter cywilny i w związku z tym organ nie może uczynić zadość jego prośbie. Stwierdzenie to ma walor stwierdzenia kategorycznego, a zatem nosi znamiona rozstrzygnięcia. Organ jednoznacznie wskazał, że w jego ocenie roszczenie ma charakter cywilnoprawny, natomiast skarżący już na etapie odwołanie oraz w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poddawał w wątpliwość tą jednoznaczną interpretację, jednakże na etapie postępowania przez WSA przedmiotowa kwestia nie została nadal rozstrzygnięta. Skarżący zwrócił również uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zajął się argumentami dotyczącymi merytorycznej zasadności żądania głównego, z uwagi na fakt, że w ocenie Sądu wykraczało to poza zakres postępowania. Zdaniem skarżącego, tylko merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie może jednoznacznie wskazać czy zgłoszone przez skarżącego roszczenie ma charakter cywilny, a tym samy czy właściwa w przedmiotowej sprawie jest droga cywilnoprawna czy administracyjnoprawna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 107 § 1 Kpa., poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że pismo Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia 6 czerwca 2011r. nie jest decyzją administracyjną. W tej sytuacji przede wszystkim wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Wniesienie skargi kasacyjnej jest obwarowane szeregiem wymogów co do jej formy prawnej, jak i możliwych podstaw (art. 174 i 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.). Prawidłowe przytoczenie właściwych podstaw kasacyjnych, sformułowanie odpowiednich zarzutów oraz prawidłowe ich uzasadnienie są przy tym najistotniejszymi elementami skargi kasacyjnej. Z tego powodu przy sporządzaniu skargi kasacyjnej obowiązuje tzw. przymus adwokacko-radcowski (art. 175 powołanej ustawy), który ma gwarantować, że skarga kasacyjna będzie profesjonalnie przygotowana z zachowaniem wszelkich wymogów wynikających z przepisów art. 174 i 176 powołanej ustawy, a zatem w sposób umożliwiający dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia. Zwrócić należy uwagę, że choć wniesiona skarga kasacyjna została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, mimo to nie w pełni odpowiada przedstawionym wymogom. Wadliwość rozpoznawanej skargi polega przede wszystkim na nieprawidłowym sformułowaniu i uzasadnieniu zawartego w niej zarzutu. Wobec takiego sformułowania podstawy skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że rozpatrując skargę sądy administracyjne nie stosują przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jako przepisów proceduralnych, ponieważ postępowanie przed sądami administracyjnymi zostało uregulowane w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji zakwestionowanie prawidłowości kontroli przeprowadzonej przez sąd administracyjny jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa ( Ppsa ), które dokonując nieprawidłowej kontroli naruszył Sąd I instancji, w powiązaniu z odpowiednimi przepisami Kpa. Jeśli zatem strona postępowania w skardze kasacyjnej chce zakwestionować ocenę sądu I instancji dotyczącą prawidłowości zastosowania (lub niezastosowania) przez organ administracji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to powinna w zarzutach skargi kasacyjnej powołać równocześnie odpowiednie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (np. art. 145 § 1pkt. 1 lit. c lub art. 151 tej ustawy), których naruszenie doprowadziło do nieprawidłowego uwzględnienia lub oddalenia skargi. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów, ponieważ autor skargi kasacyjnej stawiając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzut naruszenia art. 107 § 1 Kpa , nie powiązał go z naruszeniem żadnego z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto art. 107 § 1 Kpa wymienia składniki jakie powinna zawierać decyzja administracyjna. Jak wynika z akt sprawy zaistniały w niej spór dotyczy wyłącznie oceny charakteru pisma Szefa BOR z dnia 6 czerwca 2011r., w kontekście możliwości złożenia od niego odwołania, a kwestia związana z jego treścią (elementy charakterystyczne dla decyzji administracyjnej ) , ma w sprawie znaczenie tylko pomocnicze. Uznając, że pismo Szefa BOR, od którego wniesiono odwołanie nie jest decyzją administracyjną Sąd stosował m. in. art. 133 § 1 Ppsa, art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 104 § 1 i art. 107 § 1 i art. 134 Kpa. Stosował też art. 151 Ppsa, ponieważ skargę oddalił. Zarzutów dotyczących naruszenia wymienionych przepisów Ppsa skarga kasacyjna jednak nie powołała. Nie wykazała też jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane naruszenie art. 107 § 1 Kpa. W orzecznictwie przyjmuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia, gdyż skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Poza przypadkiem nieważności postępowania wykluczone jest, aby Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu zajmował się tym, co nie zostało wprost wskazane (zarzucone) w skardze kasacyjnej ( por. przykładowo wyroki NSA z dnia 31 lipca 2012r. II FSK 257/11 LEX nr 1217397, z dnia 1 sierpnia 2012r. II GSK 1017/11 LEX nr 1244440, z dnia 11 września 2012r. II OSK 151/12 LEX nr 1219250 ). Z uwagi na niewłaściwy sposób zredagowania podstaw skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, ocena zaskarżonego wyroku stała się niemożliwa, co na podstawie art. 184 Ppsa skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej.