I OSK 415/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 150/16 w sprawie ze skargi M. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 listopada 2016r., sygn. akt VIII SA/Wa 150/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wspominany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 16 maja 2015r. wszczęte zostało postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami położonymi w obrębie [...] gmina [...]: oznaczonej nr [...] – stanowiącej własność A. B., a nieruchomością oznaczona nr [...] stanowiącą własność M. F. W wyniku przeprowadzonego postępowania Wójt Gminy [...] w dniu [...] czerwca 2015r. wydał decyzję zatwierdzającą granicę między ww. nieruchomościami. Mając na uwadze, że koszty postępowania wszczętego na wniosek strony obciążają tę stronę jako poniesione w jej interesie, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015r. Wójt Gminy [...] ustalił wysokość poniesionych kosztów postępowania w kwocie 3.000 zł, obciążając tymi kosztami A. B. W wyniku rozpoznania zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2015r. uchyliło powyższe postanowienie w całości argumentując, iż pokrycie kosztów powinno spoczywać po obu stronach postępowania. Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2015r., znak: [...] ustalił wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 1.500zł dla A. B. oraz 1.500zł dla M. F. na pokrycie kosztów rozgraniczenia oraz ustalił termin uiszczenia tych kosztów, zobowiązując do ich uiszczenia na rachunek Urzędu Gminy w [...]. Zażalenie na to postanowienie wniosła M. F. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołaną na wstępie decyzją orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą prawną umożliwiającą obciążenie stron kosztami przedmiotowego postępowania jest art. 264 § 1 w związku z art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.". W tym kontekście organ wskazał, że granice obu działek były sporne, zatem rozgraniczenie prowadzone było w interesie obu właścicielek nieruchomości. Tym samym uznał, że istniała podstawa do obciążenia kosztami postępowania właścicielki obu nieruchomości w równych częściach, według zasad określonych w art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014r. poz. 121 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.c.". Na poparcie swego stanowiska organ powołał się na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006r., sygn. akt I OPS 5/06, zgodnie z którą branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. F., domagając się uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015r. oraz poprzedzającego go postanowienia organu i instancji. Wskazała, że postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości stron przeprowadzone zostało w 2010r. z wniosku skarżącej, którego to koszty poniosła w całości. Wyjaśniła, że obecnie wyznaczona granica pokrywa się z granicą określoną w uprzednim rozgraniczeniu, w związku z tym w jej ocenie przeprowadzone postępowanie było nieuzasadnione, wszczęte jedynie w subiektywnym interesie A. B. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił powyższą skargę. Sąd powołał treść art. 262 § 1 oraz art. 264 § 1 K.p.a. i wskazał, że w sprawie rozgraniczeniowej organ poniósł koszty związane czynnościami powołanego do rozgraniczenia geodety, które to koszty są uzasadnione. Ich wysokość została ustalona na podstawie faktury VAT Nr 23/06/2015 z dnia 1 czerwca 2015r. wystawionej przez geodetę wykonującego czynności rozgraniczenia pomiędzy spornymi nieruchomościami w kwocie 3.000zł. Rozwijając ten wątek Sąd I instancji wskazał, że w toku tego postępowania granice działek objętych wnioskiem okazały się sporne, ich przebieg nie został ustalony, w związku z czym sprawa została przekazana do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. W ocenie Sądu I instancji rozgraniczenie prowadzone było w interesie wszystkich stron postępowania, zatem istniała podstawa do obciążenia kosztami postępowania skarżącej, bowiem każda ze stron biorąca udział w postępowaniu rozgraniczeniowym miała interes w ustaleniu przebiegu granic. Sąd wyjaśnił, że z art. 152 K.c. wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w istocie w interesie wszystkich właścicieli gruntów sąsiadujących, to też wszyscy oni zobowiązani są do partycypowania w tych kosztach bez względu na to, którzy z nich żądali wszczęcia tego postępowania. Sąd powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006r., sygn. akt I OPS 5/06 i wyjaśnił, że organ, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która zażądała wszczęcia postępowania. Stwierdził przy tym, że jakkolwiek postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym, to nie zmienia to faktu, że sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości", choć została uregulowana w dwóch aktach prawnych: w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne i w K.c., stanowi jedną całość. Sąd uznał też, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny bowiem jest kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sadu Administracyjnego wniosła M. F. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie, iż zaskarżone postanowienie naruszało: 1. art. 264 § 1 w związku z art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie za prawidłowe postanowienia Wójta Gminy [...] w zakresie w jakim obciąża skarżącą kosztami rozgraniczenia w sytuacji, gdy stroną postępowania, która powinna ponieść te koszty w całości jest A. B., 2. art. 138 § 1 i 2 w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i nie uchylenie w zaskarżonej części postanowienia Wójta Gminy [...] znak: [...] podczas, gdy brak było w sprawie wyjaśnienia, dlaczego koszty postępowania obciążają również uczestnika postępowania M. F. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przypomniano dotychczasowy przebieg postępowania i powołano orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którymi - w ocenie skarżącej kasacyjnie – organ administracji może obciążyć kosztami postępowania rozgraniczeniowego strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości oraz wnioskodawcę lub tylko stronę która żądała wszczęcia postępowania. Skarżąca kasacyjnie argumentowała, że obecnie przyjmuje się bardziej elastyczną wykładnie przepisów, umożliwiającą obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego także pozostałych uczestników postępowania. Organ w zależności od okoliczności może obciążyć kosztami nie tylko wnioskodawcę. Jednym z kryteriów, które mają umożliwić ocenę tego kto ma ponosić koszty takiego postępowania jest interes prawny poszczególnych stron w ustaleniu prawidłowych granic. W jego ocenie kluczowe znaczenie ma fakt, że postępowanie wszczęte zostało z wniosku ówczesnych współwłaścicieli działki nr [...] w tym obecnej właścicielki. Dodatkowo wyłącznie wnioskodawcy, mieli zastrzeżenia co do przebiegu granicy między działkami nr [...] i nr [...]. Kwestionowali oni również przebieg granicy wyznaczonej przez geodetę. Skarżąca kasacyjnie wcześniej wnosiła o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego w konsekwencji czego doszło do wyznaczenia granicy przez geodetę, który po przeprowadzeniu pomiarów wskazał na prawidłową granicę zbieżną z granicą wyznaczoną przez geodetę w dniu 13 maja 2013r. M. F. poniosła wówczas koszt sporządzenia operatu technicznego przez geodetę. Zwrócił uwagę, że wnioskodawczyni znała wyniki pomiarów sporządzonych wcześniej przez geodetę w postępowaniu prowadzonym na podstawie postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2010r. W ocenie skarżącej kasacyjnie postępowanie administracyjne przeprowadzone w przedmiotowej sprawie należy uznać za nieuzasadnione i wszczęte jedynie w subiektywnym interesie wnioskodawców a nie obiektywnym interesie wszystkich stron, mającym służyć prawidłowemu ustaleniu stanu prawnego i faktycznego objętych postępowaniem nieruchomości. Wskazano przy tym, że interes ten należy rozumieć szerzej niż tylko interes prawny identyfikujący uczestników jako strony postępowania administracyjnego. Tym samym organ powinien obciążyć kosztami tego postępowania jedynie A. B. jako wnioskodawcę, bowiem znała wynik wcześniejszych pomiarów i jej jedynym celem było osiągnięcie rozgraniczenia korzystnego dla niej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Odnosząc się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania wypada w pierwszym rzędzie wskazać, iż bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1, a także art. 138 § 1 i 2 K.p.a., stawiany w kontekście niewyjaśnienia okoliczności sprawy w zakresie obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego skarżącej kasacyjnie. W powyższym zakresie należy bowiem jasno wskazać, iż Sąd I instancji oceniając okoliczności sprawy wyraźnie wskazał, iż rozgraniczenie nieruchomości dokonane w niniejszej sprawie nastąpiło w interesie właścicieli sąsiadujących nieruchomości wobec spornego charakteru granicy pomiędzy tymi nieruchomościami. Skarżąca kasacyjnie, jakkolwiek podnosi, iż przebieg granicy nie został zmieniony od czasu jej wyznaczenia w 2011r. i go nie kwestionuje, to jednak wyraźnie stwierdza, iż postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte postanowieniem Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2010r. "nie zakończyło się porozumieniem między stronami", a zatem trafne jest stanowisko zarówno organów, jak i Sądu I instancji, iż przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] pozostawał sporny. Istnienie sporu w tym zakresie akcentowane było także przez inicjujących niniejsze postępowanie rozgraniczeniowe współwłaścicieli działki nr [...]. Konsekwentnie sporny charakter tej granicy podkreśla także A. B., która w toku postępowania uzyskała uprawnienia właścicielskie do owej nieruchomości. Strona ta podważała poprawność wyznaczenia granicy przez biegłego geodetę S. D., a także kwestionuje jej przebieg zatwierdzony decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2015r. Powyższe okoliczności dostatecznie jasno wskazują na poprawność ustaleń organów w zakresie istnienia sporu co do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. Stanowiąc tym samym wystarczający asumpt do przyjęcia, iż koszty postępowania rozgraniczeniowego winny obciążać wszystkich jego uczestników. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie jest kwestionowane, iż stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a.). Wykładnia gramatyczna tego przepisu wskazuje, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stroną (stronami) a organem administracji, co oznacza, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. W przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 K.c. (vide: uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2006r. sygn. akt I OPS 5/06; wyrok NSA z dnia 31 października 2012r. sygn. akt I OSK 1230/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie jest zatem trafne stanowisko skarżącej kasacyjnie domagające się obciążenia kosztami postępowania rozgraniczającego wyłącznie jego wnioskodawczyni, a to z uwagi na to, iż jedynie w jej interesie koszty te zostały poniesione. Koszty postępowania rozgraniczeniowego winni ponieść właściciele działek podlegających rozgraniczeniu, których granice są sporne. Przy czym nie można zgodzić się z tezą, iż sporne są tylko te granice, których przebieg jest kwestionowany wskutek inicjowania postępowania rozgraniczeniowego bądź poprzez zgłaszanie wniosków i zarzutów co do dokonanego rozgraniczenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną, a udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania z uwagi na sporny charakter przebiegu granicy. Potrzeba przeprowadzenia postępowania rozgraniczającego zachodzi bowiem nie tylko w sytuacji istnienia sporu (konfliktu) co do przebiegu granicy, ale także w razie przesunięcia, uszkodzenia lub zniszczenia znaków granicznych uprzednio ustalonych, jeżeli brak jest dokumentów pozwalających na określenie ich pierwotnego położenia (vide: postanowienie SN z dnia 29 czerwca 1999r. sygn. akt I CKN 683/99, Lex nr 508824). Z okoliczności niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, iż wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nastąpiło z udziałem skarżącej kasacyjnie jako właścicielki działki nr [...]. Skarżąca brała aktywny udział w tym postępowaniu akceptując m.in. ustalenia biegłego geodety w zakresie wyznaczonego przebiegu granicy. Wreszcie skutkiem prowadzonego postępowania było zatwierdzenie przebiegu granicy pomiędzy dwoma nieruchomościami. Skoro z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż granica sąsiadujących nieruchomości była sporna w rozumieniu art. 153 K.c., to jej wyznaczenie w postępowania rozgraniczeniowego nastąpiło w interesie wszystkich uczestników postępowania. Tym samym trafne jest stanowisko Sądu I instancji, iż koszty postępowania rozgraniczającego, o których mowa w art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., winny obciążać wszystkich właścicieli nieruchomości objętych przedmiotowym postępowaniem, a ich podział między strony postępowania winien być dokonany według zasady określonej w art. 152 K.c. Powyższe wnioskowanie – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – oparte jest na analizie okoliczności niniejszej sprawy i pozbawione jest cech automatyzmu, czy rutyny. W świetle tego co zostało powyżej powiedziane nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 264 § 1 w związku z art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis art. 264 § 1 K.p.a. stanowi wyłącznie, iż wraz z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazała w czym upatruje naruszenia powyższego przepisu. Skoro zaś to norma art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. rozstrzyga o tym jakie koszty obciążają stronę postępowania, a ocena zastosowania w niniejszej sprawie ww. przepisu została już powyżej przedstawiona, to zarzut kasacyjny naruszenia art. 264 § 1 w związku z art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. uznać wypada za bezzasadny. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.