I OSK 417/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Jan Paweł Tarno Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 67/07 w sprawie ze skargi U. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej 1/ uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2/ odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 67/07, po rozpoznaniu skargi U. C. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] o odmowie przyznania zaliczki alimentacyjnej. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...], wydaną przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. działającego z upoważnienia Wójta tej Gminy, odmówiono U. C. prawa do zaliczki alimentacyjnej na dzieci – M. i W. C. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że zaliczka przysługuje osobie uprawnionej, gdy dochód rodziny, w przeliczeniu na osobę, nie przekracza kwoty 583 zł, tymczasem rodzina wnioskującej posiada dochód wyższy. Od powyższej decyzji odwołała się U. C. podnosząc, iż wyliczony dochód jej rodziny przekroczył ustawowe kryterium zaledwie o 2,34 zł, a zawyżenie tego dochodu spowodowane zostało błędnym doliczeniem przez organ kwoty alimentów wyegzekwowanych w 2005 r. Zdaniem odwołującej się powyższe alimenty powinny być potraktowane jako dochód utracony, gdyż zgodnie z art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992), nieotrzymywanie części albo całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych traktuje się jako utratę dochodu. W ocenie odwołującej jest to zapis bardzo czytelny i wyraźny. W jej przypadku zaległość alimentacyjna wynosi ponad 17.000 zł i trudno uznawać niewielką wyegzekwowaną część alimentów jako uzyskanie dochodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż z powodu przekroczenia kryterium dochodowego nie została spełniona istotna przesłanka warunkująca przyznanie wnioskowanego świadczenia. Kolegium potwierdziło prawidłowość wyliczenia dochodu rodziny odwołującej, który w skali miesięcznej w przeliczeniu na osobę wyniósł 585,34 zł. Kolegium następnie wskazało, że dochód rodziny wnioskodawczyni wyliczony został w oparciu o zaświadczenie Urzędu Skarbowego w L., w którym określono wysokość dochodu uzyskanego w 2005 r., po potrąceniu należnego podatku, składek na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne, a do tak ustalonego dochodu słusznie doliczono wysokość wyegzekwowanych w tym roku alimentów. Kolegium jednocześnie nie podzieliło stanowiska zainteresowanej, iż w jej przypadku występuje utrata dochodu w związku z nieotrzymywaniem zasądzonych alimentów. Strona w ogóle nie otrzymywała świadczenia alimentacyjnego, stąd nie może być mowy o tym, że utraciła uprzednio uzyskiwany dochód. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach U. C. podniosła, iż żaden z organów orzekających w jej sprawie nie przeprowadził postępowania wyczerpująco, dążąc do ustalenia faktycznej sytuacji jej rodziny, organy nie poinformowały również o możliwościach przysługujących jej w określonej sytuacji. Ponadto skarżąca wskazała, że nie zgadza się z wyliczeniem dochodu dokonanym przez organy, gdyż z przedłożonego zaświadczenia Urzędu Skarbowego w L. wynika, iż dochód jej rodziny wynosi 574,18 zł i nieporozumieniem jest doliczenie do tak ustalonego dochodu alimentów wyegzekwowanych w 2005 r. Skarżąca dodała, że w jej przypadku zaległość alimentacyjna wynosi około 17.000 zł, dlatego wszelkie, niewielkie wyegzekwowane kwoty należy uznać za dochód utracony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i wskazując, że wyegzekwowanej w 2005 r. kwoty alimentów w wysokości 591,70 zł nie można potraktować jako dochodu utraconego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) prawo do świadczeń rodzinnych uzależnione jest od spełnienia określonych we wskazanej ustawie warunków. Podstawowym warunkiem jest spełnienie kryterium dochodowego. W sprawie bezspornym było, że skarżąca wraz z córkami stanowi trzyosobową rodzinę. Nadto z materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynikało, iż skarżąca U. C. uzyskała w roku 2005 dochód podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym w wysokości 20.480,61 zł. Do tak ustalonego dochodu, orzekający w sprawie organ pierwszej instancji doliczył także uzyskane faktycznie w 2005 r. alimenty w wysokości 591,70 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że spór w sprawie sprowadzał się do sposobu interpretacji i rozumienia pojęcia "utrata dochodu". Zarówno ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, jak i przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, stosowanej na mocy art. 18 ust. 2 powołanej na wstępie ustawy nie zawierają legalnej definicji tego pojęcia. W art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej mowa o postępowaniu organu w przypadku "utraty dochodu". Sąd pierwszej instancji zauważył, że art. 3 ust. 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, wskazując na utratę dochodu, wymienia m.in. "nieotrzymywanie części albo całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych". Z kolei jednak ust. 23 tego artykułu, wskazując na uzyskanie dochodu, wymienia m.in. "uzyskanie całości lub części zasądzonych świadczeń alimentacyjnych". Powyższe zapisy świadczą zatem o odrębnym potraktowaniu przez ustawodawcę tych stanów faktycznych. Uzyskiwanie (chociażby częściowo) alimentów może podpadać zarówno pod pojęcie "utrata dochodu", jak i "uzyskanie dochodu". Zatem, w ocenie tego Sądu nieotrzymywanie zasądzonych alimentów to utrata stałego dochodu, czyli utrata określonej sumy wpływów. Jednakże uzyskanie w wyniku egzekucji przynajmniej części alimentów, zgodnie z zacytowanym powyżej przepisem należy uznać z kolei jako uzyskanie dochodu. Mając na uwadze powyższe, Sąd pierwszej instancji nie podzielił argumentacji organu odwoławczego, iż wobec braku stałego uzyskiwania alimentów, czyli kiedy strona skarżąca nigdy uprzednio nie otrzymywała alimentów, trudno uznać, że w przypadku wyegzekwowania chociażby ich części można uznać to jako "utratę dochodu" w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał następnie, że w sytuacji skarżącej nastąpiły zauważalne zmiany wpływów pieniężnych w domowym budżecie, a sprawą organu było dokładne rozpatrzenie i zbadanie sprawy w celu ustalenia faktycznie osiąganych przez skarżącą dochodów. Nie można bowiem w zaistniałej sytuacji definitywnie stwierdzić, że rodzina skarżącej posiada stałe dochody. Kwota uzyskiwanych (wyegzekwowanych) alimentów w poszczególnych latach w rodzinie skarżącej jest różna. Nie można więc sytuacji skarżącej uznać za określoną dochodami tylko za 2005 r., gdyż zmienia się ona ciągle i uzależniona jest od wysokości wyegzekwowanych alimentów. W rozpatrywanej sprawie sytuacja skarżącej uległa zmianie, gdyż uzyskuje każdego roku inny dochód, w zależności od egzekucji alimentów. Orzekające w sprawie organy nie mogą w sposób jednorodny traktować uzyskanych alimentów, tylko powinny odnosić ich wysokość do konkretnego okresu w każdym rozpatrywanym okresie zaliczkowym. W tym konkretnym przypadku skarżąca w 2005 r. uzyskała alimenty w wysokości 591 zł, ale w 2006 r. (do października) 343 zł. Zatem przy zmiennej wysokości uzyskiwanych z egzekucji alimentów, organy winny doliczać do kryterium dochodowego faktyczną wysokość alimentów, traktując kwotę alimentów z roku 2005 za dochód utracony, zaś kwotę uzyskaną w 2006 r. za dochód uzyskany. Odmienna interpretacja musiałaby, zdaniem tego Sądu, prowadzić do ustaleń całkowicie sprzecznych z zapisami cytowanej powyżej ustawy oraz celem jej uchwalenia. Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że dokonana przez organ odwoławczy ocena stanu faktycznego, mającego miejsce w rozpoznawanej sprawie, narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na jej wynik i stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zaskarżyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie opierając skargę kasacyjną o zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 23 lit. e oraz art. 3 pkt 24 lit. e ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania) polegającą na przyjęciu, że przy zmiennej wysokości uzyskiwanych z egzekucji alimentów, organy winny doliczać do kryterium dochodowego faktyczną wysokość alimentów, traktując kwotę alimentów z roku 2005 za dochód utracony, zaś kwotę uzyskaną w 2006 r. za dochód uzyskany. Podnosząc te zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał na treść art. 3 pkt 23 lit. e ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania), zgodnie z którym utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną nieotrzymaniem części albo całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych. W niniejszej sprawie podstawą ustalenia dochodu był dochód uzyskany w 2005 r. i jeżeli w tym roku nastąpiła utrata dochodu to należy uwzględnić to przy ustalaniu prawa do zaliczki alimentacyjnej. Kolegium wskazywało również, że utrata dochodu oznacza utratę źródła dochodu, a nie zmniejszenie się jego wysokości. Powołany przepis regulował dwie kategorie utraty dochodu. Po pierwsze, jego całkowitą utratę wynikającą z niespełnienia przez inną osobę swoich obowiązków określonych orzeczeniem sądu. Całkowite powstrzymanie się od przekazywania środków w wykonaniu obowiązku alimentacyjnego stanowiło tytuł do pomniejszenia dochodu o część odpowiadającą całości zasądzonego świadczenia alimentacyjnego. Po drugie, jeżeli w otrzymywanym świadczeniu alimentacyjnym zachodzą tylko pewne braki w stosunku do wysokości określonej przez sąd, to tylko różnica pomiędzy świadczeniem należnym, a świadczeniem uzyskiwanym od zobowiązanego była kwotą, o którą można pomniejszyć dochód powołując się na jego utratę. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał również na treść art. 3 pkt 24 lit e powyższej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania), który przewidywał, iż uzyskanie dochodu oznacza uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem całości lub części zasądzonych świadczeń alimentacyjnych. Jednocześnie wskazał on, że instytucja uzyskania dochodu pełni funkcję odwrotną niż utrata dochodu, bowiem stanowi okoliczność zamykającą lub utrudniającą nabycie praw do świadczeń. Porównanie przepisów art. 2 ust. 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do odmiennych wniosków od tych, które przyjął Sąd pierwszej instancji. Co prawda osoba, która uzyskała tylko częściowe świadczenie alimentacyjne może powiedzieć, że nie uzyskała świadczenia alimentacyjnego w całości, co dawałoby podstawę do zastosowania instytucji utraty dochodu, jednak na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych takie rozumienie jest możliwe jedynie w znaczeniu potocznym, gdyż w świetle powyższych regulacji nieuzyskanie świadczenia alimentacyjnego w części jest równoznaczne z uzyskaniem go w tej drugiej - faktycznie otrzymanej, części. Na poparcie swego stanowiska wnoszący skargę kasacyjną wskazał na teść komentarza autorów A. Korcza i W. Maciejko " Świadczenia rodzinne" Warszawa 2007 s. 137. W świetle powyższych rozważań wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że alimenty faktycznie otrzymane w 2005 r. należy potraktować jako uzyskanie dochodu w rozumieniu art. 3 pkt. 24 lit. e ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną U. C. wniosła o jej oddalenie w całości jako niezasadnej wskazując, że ewentualna zmiana wyroku Sądu pierwszej instancji byłaby krzywdząca. Zdaniem skarżącej, w jej sprawie należy mieć na uwadze przede wszystkim, poza literalnym brzmieniem przepisów, dobro rodziny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę. Jednym z warunków przyznania osobie uprawnionej zaliczki alimentacyjnej jest spełnienie kryterium dochodowego. W myśl art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), obowiązującej w dacie orzekania przez organy administracji, zaliczka alimentacyjna przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583,00 zł. Przepisy tej ustawy nie wskazują jednak źródeł dochodu rodziny, nie regulują również sposobu obliczania dochodu, odsyłając w tym zakresie (art. 18 ust. 2) do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Art. 3 pkt 1 ostatnio powołanej ustawy enumeratywnie wylicza źródła przychodów stanowiące "dochód" w rozumieniu tych przepisów, a wśród nich wymienia alimenty na rzecz dzieci. Jak już wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1115/06 – Lex nr 322779 dochód rodziny ustala się także przy uwzględnieniu wysokości faktycznie wyegzekwowanego świadczenia alimentacyjnego. Uzyskanie bowiem całości lub części zasądzonych świadczeń alimentacyjnych ustawa o świadczeniach rodzinnych traktuje jako formę uzyskania dochodu (art. 3 pkt 24 lit. e obowiązujący do dnia 5 lipca 2007 r.). Słusznie zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny, że jednocześnie ustawa o świadczeniach rodzinnych nieotrzymywanie części albo całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 5 lipca 2007 r., traktuje jako jedną z form utraty dochodu (art. 3 pkt 23 lit. e). Jednakże nie można się zgodzić z przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sposobem interpretacji tych przepisów. W postępowaniu o przyznanie zaliczki alimentacyjnej określając dochód rodziny należy ustalić dochód uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, za który przyznaje się prawo do tego świadczenia. Zasadnie wywodzi wnoszący skargę kasacyjną, że skoro alimenty na rzecz dzieci stanowią jedno ze źródeł dochodu (art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych), wysokość uzyskanego świadczenia alimentacyjnego należy zawsze uwzględnić przy ustalaniu dochodu za rok kalendarzowy poprzedzający okres zasiłkowy. Dodać trzeba, że bez względu na to, czy w wyniku egzekucji uzyskano całość czy tylko część zasądzonych alimentów. Zawsze bowiem uzyskanie całości lub części zasądzonych świadczeń alimentacyjnych stanowi uzyskanie dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 24 lit. e ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jedynie gdy w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy uprawniony nie uzyska zasądzonego świadczenia alimentacyjnego w sytuacji, gdy poprzednio takie świadczenia otrzymywał, stanowi to podstawę do zaliczenia nieotrzymywanych zasądzonych świadczeń jako utraty dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. e wymienionej ustawy w tym znaczeniu, że stanowi podstawę do pomniejszenia dochodu. Dla właściwego rozumienia obu analizowanych przepisów nie ma więc znaczenia faktyczna wysokość zasądzonych i niewyegzekwowanych świadczeń alimentacyjnych. Dokonując wykładni tych przepisów, przyznać trzeba że niezbyt precyzyjnie zredagowanych, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał na uwadze powyższych spostrzeżeń. Nie wyjaśnił przy tym jednoznacznie, jakimi kierował się przesłankami wyprowadzając pogląd, że wyegzekwowane za rok kalendarzowy poprzedzający (2005) alimenty stanowią dochód utracony, zaś alimenty za rok następny (2006) wyegzekwowane w kwocie niższej w stosunku do roku poprzedniego za dochód uzyskany. Z przytoczonych względów za usprawiedliwiony należało uznać postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych norm materialnoprawnych przez ich błędną wykładnię. Stosownie do art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że nastąpiło jedynie naruszenie prawa materialnego pozwala temu Sądowi na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, mimo iż wnoszący skargę kasacyjną o to nie wnosił (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2536/04 – OSP 2006/7-8/80). W przedmiotowej sprawie z ustaleń poczynionych przez organy administracji wynika, że dochód skarżącej za 2005 r., a zatem za rok kalendarzowy poprzedzający złożenie wniosku, wyniósł 20.480,61 zł. Zgodnie z tym co rozważono, do tego dochodu wliczyć należało wyegzekwowane i przekazane skarżącej w 2005 r. alimenty w łącznej kwocie 591,70 zł, co oznacza, że cały dochód za ten rok wyniósł 21.072,31 zł. Zatem dochód w przeliczeniu na osobę w trzyosobowej rodzinie skarżącej wyniósł 585,34 zł i tym samym przekroczył kryterium dochodowe wynikające z art. 7 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ubocznie jedynie stwierdzić przyjdzie, że po dokonaniu ponownego przeliczenia faktycznie dochód ten jest wyższy i wynosi 590,61 zł, co jednak pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności z prawem kontrolowanych orzeczeń administracyjnych. Zarzut skarżącej, iż przekroczenie kryterium dochodowego jest nieznaczne i nie powinno mieć rozstrzygającego znaczenia, jako pozajurydyczny, nie mógł zostać uwzględniony. Z tych powodów zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł więc o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi na podstawie art. 188 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie, na mocy art. 207 § 2 wymienionej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu tego przepisu.