I OSK 421/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia del. WSA Monika Nowicka Protokolant Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1358/09 w sprawie ze skargi M.K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zakwalifikowania do wynajęcia lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek M.K. o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1358/09 uwzględniając skargę M.K. stwierdził nieważność uchwały Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zakwalifikowania skarżącego do wynajęcia lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść uchwały z dnia [...] kwietnia 2009 r., wydanej na podstawie § 21 ust. 1 w zw. z § 4 i 6 pkt 1 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu m.st. Warszawy (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 309, poz. 9577) zm. uchwałą z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 149, poz. 4636), na mocy której odmówiono zakwalifikowania M.K. do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu uchwały organ podał, iż M.K. jest wraz ze swą byłą żoną najemcą lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., a zatem z uwagi na treść § 6 pkt 1 uchwały z dnia [...] grudnia 2004 r. nie jest możliwe wynajęcie na rzecz wnioskodawcy innego lokalu mieszkalnego z zasobów m.st. Warszawy na terenie dzielnicy Śródmieście. Powyższa uchwała po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa została przez M.K. zaskarżona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zw. dalej jako u.s.g. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jako naruszająca prawo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zarzucając po stronie skarżącego brak interesu prawnego. Uwzględnienie skargi nie stworzy bowiem po stronie skarżącego prawa podmiotowego ani podstawy do zawarcia umowy najmu. Uwzględniając powyższą skargę WSA w Warszawie jako błędne ocenił stanowisko organu. Sąd powołał się na pogląd wyrażony w piśmiennictwie, iż podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego. (M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzruszania uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, PiP 1994, z. 12). Interes prawny skarżącego zdaniem Sądu należy upatrywać w naruszeniu przez zaskarżoną uchwałę norm prawnych powszechnie obowiązujących. Taką normą prawną jest przepis prawa miejscowego, tj. uchwała nr XLI 11/1010/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r. Zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy została wydana na podstawie § 21 w zw. z § 4 i 6 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r. Zgodnie z § 21 tejże uchwały, stanowiącym przepis kompetencyjny, wnioski o najem lokalu, zaopiniowane przez Komisję Mieszkaniową rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu. Przepis § 4 uchwały określa jakim osobom wynajmowane są lokale z mieszkaniowego zasobu zaś § 6 tej uchwały określa natomiast przesłanki negatywne stwierdzając, że wynajęcia lokalu, mimo spełnienia warunków określonych w § 4 i 5 odmawia się: jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania posiada tytuł prawny do innego lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, iż organ uznał, że skarżący posiada razem ze swoją byłą żoną prawo najmu do lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w W. i jest to wystarczającą podstawą do odmowy zakwalifikowania do wynajęcia lokalu. W ocenie Sądu I instancji takie stanowisko organu jednoznacznie wskazuje, że organ ten nie zbadał w sposób wnikliwy przesłanek określonych w ust. 1 § 6 uchwały. W szczególności nie przeanalizował, czy skarżący może używać lokalu przy ul. [...]. Sąd zwraca uwagę na to, że w aktach sprawy znajduje się wyrok sądowy, z którego wynika, że była żona skarżącego była skazana za jego pobicie oraz protokół przesłuchania z dnia 31 grudnia 2007 r., z którego wynika, że z powodu zachowania żony zmuszony był opuścić lokal przy ul. [...]. Organ w żadnym zakresie w zaskarżonej uchwale nie odniósł się do podnoszonego przez skarżącego faktu niemożności używania lokalu, którego jest współnajemcą. Sąd zalecił, aby rozpoznając sprawę organ odniósł się do tej okoliczności i ocenił, czy jest możliwe używanie przez skarżącego lokalu mieszkalnego przy ul. [...]. To naruszenie prawa, w tym przypadku § 6 uchwały z dnia [...] grudnia 2004 r., w ocenie Sądu powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały i bez konieczności odnoszenia się do zarzutów skargi odnoszących się do nieprawidłowej oceny skutków oświadczenia woli złożonego przez pełnomocnika skarżącego. Sąd nie zajmował się kwestią, czy skarżący zbył w ciągu ostatnich pięciu lat prawo do posiadania lokalu mieszkalnego należącego do zasobu mieszkaniowego gminy, gdyż ta kwestia nie była podnoszona w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, a dopiero pojawiła się w odpowiedzi na skargę. Sąd przyjął, iż pismo procesowe, składane w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie może konwalidować braków zaskarżonej uchwały powołując się na ugruntowane w doktrynie stanowisko, że podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004). Powyższy pogląd, pomimo że dotyczy decyzji ma zdaniem Sądu pełne zastosowanie w niniejszej sprawie, z uwagi na to, iż przedmiotem zaskarżenia jest uchwała o charakterze indywidualnym. Sąd zwrócił także uwagę na to, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, a nie rozstrzyganie sprawy i wyprowadzanie własnych wniosków z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, a zwłaszcza te związane z uzasadnieniem zaskarżonej uchwały, które nie zawiera analizy wszystkich przesłanek mających zastosowanie w sprawie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała z dnia [...] kwietnia 2009 r. jest sprzeczna z prawem i stwierdził jej nieważność na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Dzielnicy Śródmieście, prawidłowo reprezentowany i opierając ją o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego – § 6 uchwały nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ nie zbadał czy możliwe jest używanie przez skarżącego lokalu mieszkalnego przy ul. [...], którego skarżący jest współnajemcą; – art. 101 ust. 1 u.s.g. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, iż skarżący miał interes prawny w jej zaskarżeniu; 2) naruszeniu przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w której Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała narusza prawo, naruszenie tego przepisu przez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia odnośnie istnienia interesu prawnego oraz oparcie rozstrzygnięcia na przekonaniu Sądu, że kwestia ta została przesądzona już w postępowaniu oraz zaniechanie odniesienia się do zarzutów oraz stanowiska prawnego w tej kwestii prezentowanego przez organy, – naruszenie art. 153 ustawy P.p.s.a. przez sformułowanie niewłaściwej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarżący w chwili wydania zaskarżonej uchwały posiadał tytuł prawny do innego lokalu, czego WSA nie kwestionował. Przepisy uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali stanowiły jednoznacznie, iż w przypadku gdy wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania posiada tytuł prawny do innego lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać – odmawia się wynajęcia lokalu mieszkalnego. Organ nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, iż powinien zbadać fakt niemożności używania lokalu przez skarżącego. Przepisy uchwały stanowią bowiem jednoznacznie, iż okoliczność, że wnioskodawca lub jego małżonek posiada tytuł do innego lokalu powoduje odmowę wynajęcia lokalu z zasobów mieszkaniowych m.st. Warszawy. W ocenie organu Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przepisy prawa materialnego polegające na błędnej wykładni § 6 uchwały – iż organ powinien ocenić, czy możliwe jest używanie przez skarżącego lokalu mieszkalnego, którego jest współnajemcą. Kasator powołuje się ponadto na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt III CZP 37/08, w której stwierdzono, iż uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego nie stanowi podstawy roszczenia o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego dla osoby spełniającej kryteria przewidziane w tej uchwale. Organ powinien mieć możliwość prowadzenia we własnym zakresie gospodarki komunalnej. Przyznanie wnioskodawcy roszczenia o zawarcie umowy prowadziłoby do odjęcia organowi wykonawczemu rzeczywistej możliwości prowadzenia gospodarki mieszkaniowej. Nie mieści się to w granicach ustawowej delegacji udzielonej radom gmin w art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. Ustalenie zasad wynajmowania lokalu prowadzi do ograniczenia swobody gminy w doborze przyszłych najemców, przy zastosowaniu czytelnych i jasnych kryteriów. Takim też przepisem jest właśnie cytowany § 6 uchwały. Odnośnie naruszenia art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. kasator stwierdza jedynie, iż Sąd pominął w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia uznając, że zaskarżona uchwała narusza prawo. Poza tym zdaniem organu Sąd dokonał niewłaściwej oceny prawnej sprawy i określił niewłaściwe wskazówki co do dalszego postępowania. Po złożeniu wniosku o wynajęcie lokalu mieszkalnego zadaniem organu jest zbadanie przesłanek – warunków uprawniających do wynajęcia lokalu, o których mowa w zaskarżonej uchwale. W żadnym wypadku nie ma w tym zakresie mowy o badaniu faktu możności zajmowania lokalu przez wnioskodawcę. Nadto w ocenie organu skarżący nie posiadał interesu prawnego do zaskarżenia uchwały. W tym zakresie kasator zarzuca Sądowi I instancji niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia odnośnie istnienia interesu prawnego oraz oparcie rozstrzygnięcia na przekonaniu Sądu, że kwestia ta została przesądzona już w postępowaniu oraz zaniechanie odniesienia się do zarzutów oraz stanowiska prawnego w tej kwestii prezentowanego przez organ w odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego opowiadając się za trafnością stanowiska i rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając skargę kasacyjna w jej granicach – stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Trafnie Sąd I instancji powołał się na przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., który określa legitymację prawną do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia podjętych przez organ gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone tym aktem. Kasator nie kwestionuje charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, która stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Podważa natomiast, iż skarżący M.K. nie posiadał interesu prawnego legitymującego go do wniesienia skargi. Jest rzeczą oczywistą, iż o istnieniu interesu prawnego nie przesądza samodzielnie przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. Prawidłowo Sąd I instancji powołał jako akt prawny stanowiący podstawę do uznania interesu prawnego skarżącego uchwałę nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu m.st. Warszawy. Uchwała ta stanowiąca akt prawa miejscowego, a więc będąca źródłem powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji, w § 4 określa kategorie osób jakim wynajmowane są lokale z mieszkaniowego zasobu gminy, natomiast w § 6 określa przesłanki negatywne. W myśl tego przepisu (§ 6) mimo spełnienia warunków określonych w przepisach poprzedzających odmawia się zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania posiada tytuł prawny do innego lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać. Regulując tryb postępowania w tych sprawach w przepisach § 18 i 20 w § 21 uchwała upoważniła zarząd dzielnicy do rozpatrywania wniosków o najem lokali rozstrzygania o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu. Rozpatrzenie wniosku przez zarząd dzielnicy, jako organ kolegialny, uzewnętrznia się w formie uchwały. Uchwała ta rozstrzyga wprost o uprawnieniach wnioskodawcy. Brak umieszczenia kandydata na liście oczekujących powoduje, iż wnioskodawca nie będzie uwzględniony w toku dalszych czynności, tj. proponowania wynajęcia poszczególnych lokali. Z tych względów należy przyjąć, iż dotyczy ona wprost interesu prawnego, bowiem od rodzaju rozstrzygnięcia zależy, czy wnioskodawca uzyska pomoc gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, czy też odmowa zakwalifikowania pozbawi go tego prawa. Usytuowanie uchwały Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], jako aktu wydanego na podstawie przepisu prawa miejscowego – § 21 ust. 1 w zw. z § 6 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r. uzasadniało uznanie go za akt podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 3 § 2 pkt 6 ustawy P.p.s.a. W tej sytuacji nie można uznać za trafny zarzutu skargi kasacyjnej jakoby skarżący nie posiadał interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, skoro odnosi się ona wprost do jego praw podmiotowych. Prawidłowo Sąd zinterpretował przepis § 6 uchwały Rady m.st. Warszawy, który przewidywał odmowę wynajęcia lokalu osobom posiadającym tytuł prawny do innego lokalu, lecz tylko wtedy, gdy mogą go używać. Z uwagi na konstrukcję powyższej normy prawnej należy nie tylko uwzględniać sytuację formalnoprawną (posiadanie tytułu prawnego), lecz także faktyczną tzn., czy wnioskodawca może tego lokalu używać. W stanie faktycznym ustalonym w tej sprawie (opuszczenie lokalu wskutek nieporozumień i pobicia przez b. żonę) wydający uchwałę Zarząd Dzielnicy okoliczności tej nie badał i nie ustosunkował się do niej, a w każdym razie nie wynika to z jej uzasadnienia. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a., bowiem Sąd powołał podstawę prawną swego wyroku, którą stanowił przepis art. 147 § 1 ustawy P.p.s.a., nakazujący stwierdzenie nieważności aktu naruszającego prawo. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił przyjętą podstawę wyroku przytaczając nadto przepisy, które zostały naruszone przez organ oraz zamieścił stosowne wywody zawierające argumentację dotyczącą naruszeń prawa. Błędnie kasator powołuje jako naruszony przepis art. 153 ustawy P.p.s.a., który reguluje sytuację związania organu i sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku. Przepis ten może mieć tylko zastosowanie wówczas gdy sprawa jest ponownie rozstrzygana przez organ lub sąd po uprzednim uchyleniu decyzji i wyrażeniu w orzeczeniu sądu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Przedmiotowa sprawa była rozstrzygana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny po raz pierwszy i powołanie w tym kontekście jako naruszonego art. 153 ustawy P.p.s.a. nie jest zasadne. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. Sąd oddalił wniosek skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania, gdyż wobec nieobecności pełnomocnika strony na rozprawie w świetle przepisu art. 204 pkt 2 w zw. z § 18 ust. 1pkt 2 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr. 163 poz. 1348 z późn. zm.) brak było ku temu podstaw prawnych.