I OSK 4321/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 79/18 w sprawie ze skargi E. J. na przewlekłość Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie wydania orzeczenia w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżącej E. J. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z 6 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SAB/Wa 79/18) po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. J. na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania w przedmiocie wydania orzeczenia w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania: 1. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z 28 grudnia 2005 r. w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł; 4. oddalił skargę w pozostałej części; 5. zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że E. J. wniosła 28 grudnia 2005 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, obejmującą działki nr ew. [...]. Wniosek złożyła w imieniu własnym oraz współwłaścicielki nieruchomości E. K., posiadając poświadczone notarialnie upoważnienie od niej oraz trzeciego współwłaściciela nieruchomości J. K. J. K. wniosek o odszkodowanie złożył 27 kwietnia 2004 r. Decyzją z [...] lutego 2006 r. Prezydent umorzył postępowanie, stwierdzając, że strona nie była właścicielką nieruchomości objętych wnioskiem w dacie 31 grudnia 1998 r. Decyzją z [...] marca 2007 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił tę decyzję, stwierdzając, że stała się ich współwłaścicielką, nabywając je od spadkobierców zgodnie z treścią aktu notarialnego z 19 grudnia 1999 r. Ponadto do momentu wydania prawomocnej decyzji o przejściu własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie można wydać decyzji odszkodowawczej. Postanowieniem z [...] czerwca 2007 r. Prezydent zawiesił postępowanie, wskazując, że koniecznym jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w postaci wydania orzeczenia dotyczącego stwierdzenia przejęcia z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność Skarbu Państwa działki zajętej pod drogę publiczną. Decyzję w tym przedmiocie Wojewoda Mazowiecki wydał [...] listopada 2010 r. Postanowieniami z [...] listopada 2012 r. Prezydent podjął zawieszone postępowanie z wniosku E. J., a także połączył je z postępowaniem z wniosku J. K. do wspólnego rozpatrzenia. Tego samego dnia wezwano wnioskodawców do przedstawienia oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii dokumentów – aktu notarialnego i postanowień sądowych – dotyczących własności przedmiotowych działek oraz postanowień w przedmiocie ustalenia dziedziczenia. Dokumenty te zostały organowi przedstawione przy piśmie z 8 kwietnia 2013 r. Pismem z 16 lipca 2013 r. Prezydent zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich o wskazanie, kiedy zajęto przedmiotowe działki pod drogę publiczną, kto był inwestorem oraz czy nieruchomości te były wywłaszczane, a jeśli tak, czy za odszkodowaniem. Ponadto zwrócono się do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami o wskazanie, czy wobec przedmiotowych działek było prowadzone postępowanie wywłaszczeniowo – odszkodowawcze. Wystąpiono także do wnioskodawcy o wskazanie co wchodziło w skład masy spadkowej po W. J., J. J., B. J. i K. J., albowiem strona nabyła udziały w nieruchomości należące jedynie do tych osób. W piśmie z 4 października 2013 r. wnioskodawca wyjaśniła, że właścicielem działek był W. J. Pismem z 25 września 2014 r. Prezydent poinformował, że sprawa zostanie zakończona do 31 grudnia 2014 r. W dniu 16 grudnia 2014 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, w trakcie której ustalono, że nabyte przez stronę nieruchomości to działki nr ew. [...]. Natomiast przedmiotowy wniosek dotyczy działek nr ew. [...] oraz nr ew. [...]. Jednocześnie strona oświadczyła, że nabyła udział w spadku po wszystkich współwłaścicielach i przejęła całość działek. Zaakceptowała także wycenę w operacie szacunkowym zleconym przez organ. Pismem z 22 czerwca 2015 r. organ poinformował stronę o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy do 30 grudnia 2015 r., a pismem z 2 lipca 2015 r. wezwał ją do przedstawienia dokumentów potwierdzających zgłoszenie do opodatkowania roszczeń do gruntu. Ponadto wezwał do stawienia się J. K. i E. K. celem przesłuchania stron w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Pismem z 1 marca 2017 r. strona wniosła zażalenie na przewlekłość prowadzonego postępowania. Pismem z 6 kwietnia 2017 r. Prezydent zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 30 sierpnia 2017 r. a także ponownie wezwał do E. K. oraz J. K. do stawiennictwa celem przesłuchania. Postanowieniem z [...] września 2017 r. Wojewoda uznał wniesione zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi dodatkowy termin dwóch miesięcy na załatwienie sprawy. Pismem z 9 lutego 2018 r. Prezydent poinformował strony o przedłużeniu rozpatrzenia sprawy do 30 września 2018 r., a także ponownie wezwał do złożenia dokumentów potwierdzających zgłoszenie roszczeń dotyczących gruntu oraz osobistego stawiennictwa celem przesłuchania stron postępowania. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta złożyła E. J., zarzucając naruszenie art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a. i prowadzenie postępowania w sposób przeczący zasadzie szybkości. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na obowiązki organu wymienione w art. 12 i art. 35 K.p.a., następnie stwierdził, że po stronie organu wystąpiły przesłanki pozwalające stwierdzić rażącą przewlekłość postępowania. Jako zasadny ocenił Sąd zarzut braku działań organu zmierzających do zakończenia postępowania od lipca 2015 r. Wtedy wezwano skarżącą do przedstawienia dokumentów dotyczących zgłoszenia roszczeń do opodatkowania. Wezwanie to zostało ponowione dopiero w lutym 2018 r. Przez okres około dwóch i pół roku nie zostały natomiast podjęte żadne inne czynności zmierzające do zakończenia postępowania. Jednoznacznie Sąd uznał to za długi i nieuzasadniony okres zwłoki w toku postępowania. Za częściowo zasady uznał również Sąd pierwszej instancji zarzut braku celowości żądania przez Prezydenta dokumentów skarbowych. Żądane przez organ zgłoszenie roszczeń do urzędu skarbowego nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia wątpliwości organu dotyczących kwestii własności nieruchomości objętych przedmiotowym wnioskiem. W tym celu możliwe jest posłużenie się np. aktami notarialnymi dotyczącymi sprzedaży, poświadczenia dziedziczenia lub postanowieniami spadkowymi sądu powszechnego, dotyczącymi przedmiotowych działek. Zgłoszenie dla celów podatkowych nie ujawni w sprawie okoliczności, które mogłyby podważyć treści wynikające ze wskazanych wyżej dokumentów. Żądane przez organ środki dowodowe nie przyczynią się do rozwiania wątpliwości dotyczących własności i następstwa prawnego przedmiotowych działek. Tak znaczące przedłużanie rozpoznania sprawy wyłącznie ze względu na niemożność ich uzyskania nie jest zasadne, nawet, a być może szczególnie w sytuacji, gdy źródłem tych środków dowodowych miałaby być strona postępowania. Za nieakceptowalną uznał także Sąd pierwszej instancji stosowaną przez organ praktykę wyznaczania odległych terminów zakończenia postępowania, np. informowanie w piśmie z 22 czerwca 2015 r. o zamiarze zakończenia postępowania do końca grudnia 2015 r., czy też w piśmie z 9 lutego 2018 r. o zamiarze zakończenia postępowania do 30 września 2018 r. Ten ostatni termin jest szczególnie rażący w sytuacji, gdy wydane zostało w sprawie postanowienie Wojewody z [...] września 2017 r., zakreślające termin 2 miesięcy na załatwienie sprawy. Przepisy K.p.a. są jasne w zakresie dopuszczalnych terminów, a przeprowadzone przez Prezydenta czynności nie usprawiedliwiały kolejnych terminów odroczenia. Mając powyższe na uwadze i biorąc pod uwagę stopień przyczynienia się organu do długości postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznał na rzecz skarżącej sumę pieniężną, która stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie (rekompensatę) za przewlekłe prowadzenie postępowania mające rażący charakter naruszenia prawa. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę, uznając, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie w całości żądań skarżącej. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak na wstępie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a i § 2 w związku z art. 119 pkt 4 z art. 120 P.p.s.a. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent m.st. Warszawy, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. w związku z art. 154 § 7 P.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że przewlekłe prowadzenie postępowania Prezydenta m.st. Warszawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ podejmował czynności procesowe, które zmierzały bezpośrednio do zakończenia sprawy oraz istniały istotne okoliczności uzasadniające prowadzenie postępowania do czasu pełnego, niezbędnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie nie podejmował czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, a w konsekwencji przyznanie od Prezydenta m. st. Warszawy sumy pieniężnej; 2. art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 K.p.a. poprzez wydanie wyroku kwalifikującego przewlekłe prowadzenie postępowania jako mające charakter rażący pomimo, iż organ prowadził postępowanie dowodowe, zaś opóźnienie w załatwieniu sprawy wynikło z przyczyn niezależnych od organu oraz z winy strony; 3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa oraz wysokości sumy pieniężnej. Wskazując na powyższe, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że pomimo niezałatwienia sprawy przez organ nie można stwierdzić, że przedłużające się rozpoznawanie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa a tym bardziej z tym, że było ono celowo przeciągane w czasie. Można przyjąć ekskulpację organu między innymi z powodu niemożliwości przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego na skutek przyczynienia się strony. Natomiast Sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, okres niezbędny do zebrania materiału w sprawie, a także wszelkie okoliczności towarzyszące prowadzonemu postępowaniu. Powinna być uwzględniona także okoliczność braku księgi wieczystej i istnienie dla przedmiotowej nieruchomości jedynie zbioru dokumentów, co powoduje konieczność podjęcia przez organ szeregu czynności mających na celu ustalenie stanu prawnego nieruchomości, z którą związane jest przedmiotowe roszczenie. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca, wnosząc o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na jej rzecz według norm przepisach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Rozpoznając sprawę w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego artykułu, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 141 P.p.s.a. (zarzut 3). Przede wszystkim podkreślić należy, że w przepisie tym wymieniono elementy formalne, jakie winno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądowego, a więc skuteczność tego zarzutu zasadniczo zależy od wykazania brakujących elementów oraz kwalifikowanego związku przyczynowego między tym brakiem, a wynikiem sprawy, tj. iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Ponieważ uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie te elementy, w tym wyjaśnienie dlaczego w ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy sposób prowadzenia postępowania przez organ został uznany za przewlekły, w sposób rażąco naruszający prawo, a także dlaczego i w jakiej części Sąd zasądził na rzecz skarżącej sumę pieniężną oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie, analizowany zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów, tj. naruszenia art. 149 § 1 i 1a w związku z art. 154 § 7 P.p.s.a. (zarzut 1) i art. 133 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 K.p.a. (zarzut 2), zauważyć trzeba, że organ nie kwestionował, ale wręcz aprobował, ocenę Sądu pierwszej instancji o przewlekłym sposobie prowadzenia niniejszego postępowania. Kwestią sporną pozostawała natomiast kwalifikacja tej przewlekłości jako "rażąco naruszającej prawo". Jak podkreśla się z kolei w orzecznictwie, pojęcie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Zatem orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i nie dających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. np. wyroki NSA z: 17 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2171/17, 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 3374/18 i 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1802/19 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, organ podejmuje czynności, które w żaden sposób nie prowadzą do zakończenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, jak żądanie przedstawienia dokumentów podatkowych (skarbowych), wadliwe formułowanie wezwań przesłuchania strony, czy wreszcie wielokrotne wyznaczenia odległych terminów zakończenia postępowania, których dodatkowo sam nie dotrzymuje. Również w rozpoznawanej skardze kasacyjnej organ nie przedstawił żadnych takich okoliczności, które by to ustalenie podważało, szczególnie ocenę Sądu pierwszej instancji, że od lipca 2015 r. organ nie podjął żadnych efektywnych działań, które zbliżałyby go do zakończenia postępowania. Trudno przyjąć za wystarczające twierdzenia organu o przyczynieniu się strony do tego stanu rzeczy, skoro nie wskazano na żadne konkretne działania, zaś nawet brak księgi wieczystej nieruchomości nie usprawiedliwiał tak znaczącego opóźnienia w rozpoznaniu sprawy czy obstrukcji w jego prowadzeniu. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 tej ustawy.