I OSK 44/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia NSA Wojciech Mazur Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt I SAB/Wa 123/10 w sprawie ze skargi J. T. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o unieważnienie karty inwentaryzacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I SAB/Wa 123/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. T. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o unieważnienie karty inwentaryzacyjnej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 21 października 2009 r. J. T. wystąpił o unieważnienia karty inwentaryzacyjnej nr [...] dla obrębu ewidencyjnego P., jednostka ewidencyjna J., sporządzonej przez komisję inwentaryzacyjną w celu dokonania komunalizacji dróg gminnych. Wniosek ten został przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie przekazany postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, a następnie uzupełniony przez skarżącego w dniu 23 stycznia 2010 r. wskutek zobowiązania go do powyższego przez Ministra w piśmie z dnia 11 stycznia 2009 r. W piśmie z dnia 22 lutego 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował skarżącego, iż ustosunkuje się do jego wniosku po rozstrzygnięciu sprawy o sygn. akt I SA/Wa 1349/09 toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie ze skargi J. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działki nr [...]. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie poinformował skarżącego o konieczności wstrzymania rozpatrzenia wniosku do czasu rozstrzygnięcia sprawy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W skardze na bezczynność wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. T. podniósł, iż pomimo wydania przez Sąd wyroku z dnia 3 lutego 2010 r. organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. oraz nie zawiesił postępowania na podstawie art. 97 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając ww. skargę stwierdził, że pismami z dnia 11 stycznia 2010 r., 22 lutego 2010 r. i 16 marca 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował skarżącego, iż nie jest możliwe unieważnienie karty inwentaryzacyjnej bez stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, której integralną część stanowi karta inwentaryzacyjna. Ponadto organ poinformował skarżącego, iż w związku z toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postępowaniem w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2003 r. w części stwierdzającej nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę J. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie ewidencyjnym P. w gminie J., oznaczonej jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji – będąc związany orzeczeniem Sądu ustosunkuje się do wniosku z 21 października 2009 r. po rozstrzygnięciu sprawy przez sąd. Sąd I instancji zgodził się z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, że karta inwentaryzacyjna stanowi integralną część decyzji komunalizacyjnej, a w związku z tym jej byt prawny jest ściśle związany z pozostawaniem bądź nie w obrocie prawnym takiej decyzji. Prawidłowo zatem organ uznał, iż nie ma możliwości stwierdzenia nieważności karty inwentaryzacyjnej bez stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zwrócono także uwagę, że sprawa zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt I SA/Wa 1349/09 została rozstrzygnięta wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r., w którym oddalono skargę J. T. Wyrok ten nie jest prawomocny. Zasadnie również Minister Spraw Wewnętrznych przyjął, iż nie ma podstaw prawnych do zawieszenia postępowania z urzędu, gdyż postępowanie w sprawie rozpoznanie przedmiotowego wniosku nie zostało wszczęte, a zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. organ może odmówić wszczęcia postępowania nadzorczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. T., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego, w tym 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów powołanych w skardze i dostatecznego wyjaśnienia przyczyn ich nieuwzględnienia, nienależyte, niezrozumiałe i lakoniczne uzasadnienie wyroku bez powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej uzasadnienia; 2) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, skutkujące błędnym przyjęciem, że przepisy art. 157 § 2 i 97 § 4 k.p.a. nie znajdują zastosowania w sprawie, co spowodowało nieuwzględnienie skargi na bezczynność organu w całości, podczas gdy organ ten nadal pozostaje w bezczynności; 3) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 157 § 2 k.p.a., w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące ustaleniem, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności karty inwentaryzacyjnej nie zostało w ogóle wszczęte, a przedmiotowe przepisy nie znajdują zastosowania do stanu faktycznego sprawy; 4) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 P.p.s.a., w zw. z art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a., poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuwzględnienie w sprawie, skutkujące brakiem postanowienia o zawieszeniu postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w przedmiocie unieważnienia decyzji komunalizacyjnej, której integralną część stanowi karta inwentaryzacyjna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są nietrafne. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca w pierwszej kolejności naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. Naruszenia owych przepisów skarżący upatruje w tym, że Sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny i prawny sprawy, nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów powołanych w skardze i nie wyjaśnił dostatecznie przyczyn ich nieuwzględnienia, nienależycie, niezrozumiale i lakonicznie uzasadnił wyrok bez powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej uzasadnienia. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Jak wynika z treści art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, zarzutów podniesionych w skardze, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni zadość wymogom przewidzianym w powołanym przepisie. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy, w tym wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 151 P.p.s.a.) oraz jej interpretację. Za całkowicie wadliwy uznać należy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, skutkującego błędnym przyjęciem, że przepisy art. 157 § 2 i 97 § 4 k.p.a. nie znajdują zastosowania w sprawie, co spowodowało nieuwzględnienie skargi na bezczynność. Sąd I instancji nie rozpatrywał bowiem skargi w sprawie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego ani odmowy wszczęcia postępowania, lecz skargę na bezczynność. Oznacza to, że poza kognicją Sądu I instancji w sprawie o bezczynność organu pozostawały kwestie związane z możliwością (lub jej brakiem) zawieszenia kontrolowanego postępowania administracyjnego. Prawidłowo zatem Sąd I instancji kwestii tej nie rozważał w wydanym orzeczeniu, a postawiony w skardze kasacyjnej w tym zakresie zarzut należy uznać za całkowicie bezzasadny. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozważał ewentualnego zastosowania w sprawie art. 157 § 2 w zw. z art. 61 § 3 k.p.a., wskazując jedynie że postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku nie zostało wszczęte. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W niniejszej sprawie niewątpliwie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismami z dnia 11 stycznia 2010 r., 22 lutego 2010 r. i 16 marca 2010 r. informował J. T., że nie jest możliwe unieważnienie karty inwentaryzacyjnej bez stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, której integralną część stanowi karta inwentaryzacyjna. Organ wskazywał także, iż w związku z toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postępowaniem w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2003 r. ustosunkuje się do wniosku z 21 października 2009 r. po rozstrzygnięciu sprawy przez sąd. Sąd I instancji prawidłowo zatem uznał, że podjęte przez organ czynności uwalniają go od zarzutu zwłoki w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.