I OSK 441/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 292/12 w sprawie ze skargi W. P. na bezczynność Dyrektora Departamentu Administracyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej w przedmiocie odsetek za zwłokę z tytułu rozliczenia zagranicznej podróży służbowej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zobowiązuje Dyrektora Departamentu Administracyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej do rozpatrzenia wniosku W. P. w przedmiocie wydania decyzji o odsetkach za zwłokę z tytułu rozliczenia zagranicznej podróży służbowej na Litwę w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Dyrektora Departamentu Administracyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej na rzecz W. P. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 292/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. P. na bezczynność Dyrektora Departamentu Administracyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej w przedmiocie wydania decyzji o wypłacie odsetek za zwłokę z tytułu rozliczenia zagranicznej podróży na Litwę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Departamentu Administracyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej, polegającą na braku wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania odsetek ustawowych za nieterminowy zwrot stronie kosztów podróży służbowej. Jako podstawę prawną, z której skarżący wywodził obowiązek wydania decyzji przez wskazany organ, podał art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wskazał bowiem, że sporne roszczenie należy do kategorii roszczeń cywilnoprawnych. Stąd więc wywiódł, że organ nie był właściwy do rozstrzygania w przedmiocie spornego wniosku o wypłatę odsetek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Sąd I instancji wyjaśnił, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy istnieją przesłanki ku temu, aby nakazać organowi administracji dopełnienia stosownych czynności. Ustalenia wymagała więc okoliczność, czy organ określony w skardze był zobowiązany do dokonania spornych czynności. Tylko bowiem w sytuacji, jak stwierdził dalej Sąd I instancji, gdyby taki obowiązek ciążył na tym organie byłoby dopuszczalne podnoszenie zarzutu bezczynności. W oparciu o analizę akt administracyjnych WSA w Warszawie ustalił, że organ nie dopuścił się bezczynności, ponieważ organ określony w skardze nie był uprawniony do wydawania decyzji w spornym przedmiocie. W tym zakresie Sąd I instancji przywołał treść art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm.), w myśl którego to przepisu, w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. O odsetkach ustawowych orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności. Zdaniem Sądu I instancji, z treści powołanej regulacji prawnej wynika, że podmiotem zobowiązanym do wydania decyzji w sprawie odsetek jest organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności. Jest to zatem organ, który decyduje o przyznawaniu przedmiotowych świadczeń. Toteż organ taki musi posiadać umocowanie prawne do działania w tym zakresie i wydawania stanowczych rozstrzygnięć. Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie brak jest stosownych przepisów prawa, które upoważniałyby Dyrektora Departamentu Administracyjnego MON do wydawania stanowczych rozstrzygnięć w przedmiocie przyznawania żołnierzowi uposażenia i innych należności. Wyjaśnił przy tym, że do kompetencji powyższego organu należy wyłącznie realizacja faktyczna uprawnień żołnierza do należności pieniężnych. Dyrektor Departamentu Administracyjnego MON dokonuje bowiem jedynie rozliczenia dochodzonych odsetek. Z tego powodu WSA w Warszawie uznał, że organ określony w skardze, nie był uprawniony do wydawania decyzji, o jakich mowa w art. 75 ust. 3 ustawy pragmatycznej, a w rezultacie brak jest przesłanek umożliwiających skuteczne zarzucanie temu organowi pozostawania w bezczynności, polegającej na niewydaniu spornej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. P., reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie wystąpił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wystąpił również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obie instancje sądowe, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisu art. 65 § 1 k.p.a., względnie art. 22 k.p.a. w zw. z art. 19 oraz w zw. z art. 8 tejże ustawy poprzez jego niezastosowanie do oceny zachowania organu administracji, którego bezczynność stanowiła przedmiot skargi W. P. Autor skargi kasacyjnej sformułował również zarzut naruszenia art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez jego niezastosowanie. Uzasadniając tak postawione zarzuty skarżący kasacyjnie podniósł, iż na organie administracji publicznej ciąży obowiązek badania swojej właściwości, w sytuacji wszczęcie postępowania na wniosek strony, a taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym. W takim zaś przypadku organ, w razie wyniku negatywnego takiego badania, ma obowiązek przekazać podanie do organu właściwego w sprawie (art. 65 § 1 k.p.a.) albo, gdy na podstawie danych podania nie można ustalić organu właściwego, jak też, gdy z podania wynika właściwość sądu, ma obowiązek zwrócić podanie wnoszącemu w drodze postanowienia (art. 66 § 3 k.p.a.). Skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym wniósł podanie do organu niewłaściwego, a organ ten (Szef Zarządu Organizacji i Uzupełnień – P1 Sztabu Generalnego WP), działając właśnie na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał sprawę do Dyrektora Departamentu Administracyjnego MON, jako właściwego do wydania orzeczenia w sprawie. W takim zaś stanie faktycznym i prawnym, jak wywiódł autor skargi kasacyjnej, organ był zobowiązany albo wydać decyzję w przedmiocie odsetek w oparciu o treść art. 75 ust. 3 ustawy pragmatycznej, albo uznać się za organ niewłaściwy i przekazać sprawę (podanie ) organowi właściwemu albo wystąpić do właściwego organu lub sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, zgodnie z art. 22 k.p.a. Natomiast organ nie podjął żadnej z wymienionych czynności, czyli pozostawał w bezczynności. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, organ powinien był zastosować art. 75 ust. 3 ustawy pragmatycznej, który wyraźnie stanowi o obowiązku rozstrzygnięcia uprawnienia do odsetek ustawowych decyzją administracyjną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Departamentu Administracyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa prawnego. Według organu, zarzut niewykonania przez organ obowiązku wydania decyzji nie zasługuje na uwzględnienie ze względu na brak stosownego wniosku o rozliczenie kosztów zagranicznej podróży służbowej. Skarżący złożył bowiem wniosek na niewłaściwym formularzu i formularz ten został skarżącemu zwrócony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że jak wynika z treści art. 75 ust. 3 cyt. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania wyroku przez Sąd I instancji. W razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. O odsetkach ustawowych orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności. Z akt administracyjnych wynika, iż skarżący kasacyjnie pełni służbę na stanowisku Szefa Oddziału w Sojuszniczym Dowództwie Sił NATO w H. w Niemczech. W myśl § 21 ust. 2 pkt 3a zarządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 listopada 2006 r. w sprawie regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej (Dz. Urz. MON Nr 21, poz. 270 ze zm.), obsługa administracyjna i finansowo-materiałowa polskich przedstawicielstw wojskowych i polskich zespołów łącznikowych przy organizacjach międzynarodowych i międzynarodowych strukturach wojskowych oraz stanowisk służbowych w strukturach NATO i innych organizacjach międzynarodowych oraz międzynarodowych strukturach wojskowych, a także ataszatów obrony przy przedstawicielstwach dyplomatycznych Rzeczypospolitej Polskiej należy do zakresu zadań Departamentu Administracyjnego MON. Stanowisko co do właściwości Dyrektora Departamentu Administracyjnego MON w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wypłatę należności przysługujących z tytułu kosztów podróży służbowej dla żołnierzy pełniących służbę poza granicami państwa potwierdził ten właśnie organ w adresowanym do skarżącego piśmie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]. W piśmie tym organ w sposób jednoznaczny powołał się na treść § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej przez poza granicami państwa (Dz. U. Nr 184, poz. 1237), który stanowi, iż w trakcie pełnienia służby poza granicami, żołnierz w zakresie służbowym podlega organowi, który wyznaczył go do służby albo organowi, któremu został bezpośrednio podporządkowany przez Ministra Obrony Narodowej. Szef Polskiego Zespołu Łącznikowego nie jest, jak podkreśla Dyrektor Departamentu Administracyjnego MON, właściwym dowódcą do dokonania wypłaty należności przysługującej z tytułu rozliczenia kosztów podróży służbowej. Właściwość organu do wypłaty należności z tytułu rozliczenia kosztów podróży służbowej dla żołnierzy pełniących służbę poza granicami określa regulamin organizacyjny Ministra Obrony Narodowej wskazując, że kompetencje te należą do Departamentu Administracyjnego (v. pismo w aktach administracyjnych przy sprawie, sygn. akt I OSK 462/13). Tym samym, skoro Dyrektor Departamentu Administracyjnego MON rozpatruje wnioski i dokonuje wypłaty należności ze wskazanego tytułu w postaci czynności materialno-technicznej, podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej, to zgodnie z art. 75 ust. 3 w związku z art. 73 ust. 1 pkt 5 i 8 ustawy pragmatycznej (organ właściwy w sprawie przyznania "innej należności"), jest on również właściwy do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odsetek od tychże należności. Dlatego też stanowisko Sądu I instancji o braku właściwości Dyrektora Departamentu Administracyjnego MON jest błędne. Natomiast zarzut naruszenia przepisów art. 65 i art. 22 k.p.a. jest niezasadny, ponieważ w sprawie nie występowały, jak wskazano już powyżej, podstawy do wszczęcia sporu o właściwość. W niniejszej sprawie doszło zatem do naruszenia przez Sąd I instancji wyłącznie przepisów prawa materialnego. W tej zaś sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i po rozpoznaniu skargi W. P., na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 149 P.p.s.a., zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego o wypłatę odsetek w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych organowi. NSA nie stwierdził, by bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, organ podejmował bowiem działania w związku z wnioskiem skarżącego o wypłatę odsetek, błędnie jednak przyjmując, iż sprawa ta ma charakter cywilnoprawny. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 490). Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił natomiast wniosku o zwrot kosztów postępowania przed Sądem I instancji w kwocie 1981 zł i 16 gr (koszty przejazdu strony do Sądu). Mimo tego, że zgodnie z art. 205 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy strona działa osobiście, do podlegających zwrotowi niezbędnych kosztów postępowania zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie, stosowane na podstawie art. 205 § 3 tej ustawy przepisy działu 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 594, z późn. zm.), przewidują, że równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie, jak i zwrot kosztów przejazdu do sądu przysługuje stronie tylko wówczas, gdy zostanie ona wezwana do stawiennictwa obowiązkowego, co wynika z art. 5 ust. 1, art. 85 ust. 1, art. 86 ust. 1 i art. 91 przywołanej powyżej ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Skarżący zaś nie był wzywany do stawiennictwa obowiązkowego na rozprawę przed Sądem I instancji.