I OSK 449/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 96/20 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 23 lipca 2020 r., III SA/Kr 96/20, oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Dnia 10 maja 2019 r. A. B. (dalej: skarżący) złożył do Burmistrza Miasta i Gminy W. (dalej: Burmistrz) wniosek o przyznanie zasiłku celowego m.in. na zwrot kosztów poniesionych na środki czystości, fryzjera oraz kosztów wydruku i kserokopii dokumentów. Decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] Burmistrz przyznał skarżącemu zasiłek celowy w łącznej kwocie 70 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu środków czystości, fryzjera oraz kserokopii dokumentów. Decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...], w wyniku rozpoznania odwołania skarżącego od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz decyzją z [...] września 2019 r., wydaną na podstawie art. 2, 3, 4, 8, 14, 17 ust. 1 pkt 5, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust. 1 i 2, art. 102, 106 ust. 1, 4, 6, art. 107, 110 ust. 7 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1507; dalej: u.p.s.), rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1358) oraz art. 104, 107, 108 k.p.a., postanowił przyznać skarżącemu zasiłek celowy w łącznej kwocie 70 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu środków czystości, fryzjera oraz kserokopii dokumentów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z [...] listopada 2019 r. utrzymało powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Kolegium wskazało, że z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 23 sierpnia 2019 r. wynika, iż skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, znajduje się w trudnej sytuacji życiowej i nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić swoich niezbędnych potrzeb życiowych. Organ podniósł, że na maj 2019 r. skarżący otrzymał wsparcie finansowe, na które składał się zasiłek okresowy oraz zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinasowanie do zakupu środków czystości, biletu MPK, opłat za media i czynsz, dofinasowanie do fryzjera, kserokopii dokumentów oraz pomoc na zakup posiłku lub żywności. Kolegium podkreśliło, że skarżący spełnia warunki określone w art. 39 u.p.s., jednakże przy rozważeniu przyznania zasiłku celowego, a także określeniu jego wysokości należało wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj. objęcie skarżącego systematyczną pomocą ze strony organu pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium, przyznana w przedmiotowej sprawie pomoc finansowa pozwoliła w dużej części na zaspokojenie zgłaszanych przez skarżącego potrzeb, nie przekraczając jednocześnie granic uznania administracyjnego. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym zakresu niezaspokojonych potrzeb skarżącego oraz jego możliwości majątkowych, zaniechanie wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu założenia, że organ orzekający w l instancji zna sytuację majątkową skarżącego i prawidłowo ustalił stan faktyczny przyznając zasiłek okresowy w niższej niż wnioskowana wysokości, podczas gdy z materiału zebranego w sprawie wynika, iż skarżący znajduje się w sytuacji niepozwalającej na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, a także błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji a mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na "samozaprzeczeniu własnej wydanej decyzji z [...] lipca 2019 r., polegającej na stwierdzeniu, iż zaskarżona decyzja nie jest prawidłowa, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów o postępowaniu, w szczególności art. 7 i 77 k.p.a., wskutek czego istotne dla sprawy okoliczności nie zostały ustalone, co skutkuje to uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji". W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uzasadniając oddalenie skargi, Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na tożsamość argumentacji podnoszonych w skargach skarżącego dotyczących świadczeń z pomocy społecznej, przedmiotowe uzasadnienie stanowiło powtórzenie argumentacji Sądu zawartej w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie III SA/Kr 93/20. Sąd podniósł, że skarżący korzysta z pomocy społecznej, jednakże uważa tę pomoc za niewystarczającą. Przytaczając uzasadnienia wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2016 r., I OSK 698/16 oraz z 28 kwietnia 2020 r., I OSK 2364/19 wskazał, że rozstrzygnięcie organu w ramach uznania administracyjnego nie nosi cech dowolności. Wysokość ustalonego świadczenia winna być ustalana przy rozważeniu z jednej strony przedstawionych przez stronę potrzeb, z drugiej zaś ograniczonych środków finansowych będących w dyspozycji organów pomocowych. Sąd I instancji za niezasadne uznał zarzuty o skuteczności uchylenia przez Kolegium poprzednio wydanej przez organ I instancji decyzji w związku z brakiem wniesienia skargi przez tenże organ. Zdaniem Sądu, art. 50 p.p.s.a. nie przewiduje możliwości zaskarżania decyzji organu administracyjnego przez organy administracyjne orzekające w l instancji. W wyroku z 29 października 2009 r., K 32/08, Trybunał Konstytucyjny badając m.in. kwestię konstytucyjności art. 33 i 50 p.p.s.a., wyraźnie stwierdził, że: "Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi", a "Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego". Sąd uznał za niezasadne także argumenty skarżącego dotyczące stałego zaniżania świadczeń pomocowych za 2018 r., bowiem spór w tym zakresie został już rozstrzygnięty przez Naczelny Sąd administracyjny (wyroki z 28 kwietnia 2020 r., I OSK 2360/19 – I OSK 2364/19 oddalające skargi kasacyjne). Sąd I instancji za niezasadne uznał także zarzuty skarżącego odwołujące się do początkowego uchylenia w postępowaniu odwoławczym pierwotnych decyzji, bowiem uchylenie decyzji organu l instancji miało związek z niedostatkami należytego uzasadnienia. Błędy te zostały naprawione w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Sąd stwierdził, że z regulacji u.p.s. wynika podstawowa zasada, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Jednym z podstawowych celów określonych w omawianej ustawie jest aktywizacja świadczeniobiorców, a przyznawana pomoc w żadnym wypadku nie może zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. W konkluzji Sąd uznał, że stan faktyczny sprawy został ustalony przez organy w sposób prawidłowy. W zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia zasadności wniosku skarżącego organy przeprowadziły należyte postępowanie dowodowe i ustaliły okoliczności pozwalające na dokonanie oceny spełnienia przez skarżącego warunków do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej w przyznanym zakresie. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: • art. 7, 8, 11, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi z uwagi na uznanie, że organ II instancji orzekł zgodnie z regułami określonymi przez prawo materialne i procesowe oraz prawidłowo ustalił wysokość zasiłku celowego przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego w sprawie, zebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, podczas gdy postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a organ wydał decyzję w oparciu o niewłaściwie ustalony stan faktyczny, a nadto nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący motywów decyzji, co z kolei doprowadziło do nieprawidłowego wniosku, iż wysokość przyznanych zasiłków nie narusza zasad przyznawania prawa pomocy określonych w u.p.s., • art. 141 p.p.s.a. przez brak należytego uzasadnienia wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, uniemożliwiający dokonanie prawidłowej kontroli toku rozumowania Sądu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że sytuację finansową i możliwości majątkowe skarżącego oraz koszty zaspokojenia jego potrzeb ustalono w sposób nieprawidłowy, co z kolei doprowadziło do przyznania zbyt niskiej kwoty zasiłku celowego. Zdaniem skarżącego, zasiłek celowy, jako instytucja pomocy społecznej, powinien spełniać ogólne cele pomocy społecznej, tj. umożliwiać beneficjentom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać samodzielnie, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Wprawdzie pomoc ma charakter subsydiarny i w pierwszej kolejności obywatel winien podjąć osobiste starania o zaspokojenie swoich potrzeb życiowych, jednak skarżący nie ma żadnych możliwości zarobkowych, a sytuacja ta nie jest przez niego zawiniona. Skarżący kasacyjnie podniósł, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, zmaga się z wieloma dolegliwościami zdrowotnymi, leczy się w poradni bólu, przeszedł rehabilitację kardiologiczną, ponadto leczy się na depresję. Brak środków finansowych sprawia, że jego sytuacja zdrowotna ciągle się pogarsza. Pomimo wykorzystania własnych możliwości poprawy sytuacji, skarżący nadal pozostaje w sytuacji, która nie pozwala mu na zaspokojenie swoich najbardziej elementarnych potrzeb życiowych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji wydane w niniejszej sprawie jest lakoniczne, a znaczną jego część stanowią odwołania do innych orzeczeń sądowych. W jego ocenie, Sąd powinien rozważania przeprowadzić w sposób samodzielny i znaleźć to powinno wyraz w uzasadnieniu zapadłego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Zakres koniecznych w sprawie ustaleń wyznaczają przepisy prawa materialnego, które zawierają przesłanki istotne dla rozstrzygnięcia określonej sprawy, dotyczy to również decyzji opartych na zasadzie uznania administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów naruszenia prawa materialnego, wobec tego nie poddaje się weryfikacji teza, że nieprawidłowo Sąd I instancji uznał, że wysokość przyznanych zasiłków nie narusza zasad pomocy społecznej określonych w ustawie. Skoro zasady te nie zostały w skardze kasacyjnej zidentyfikowane, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kryterium, które mogłoby stanowić ocenę postawionego zarzutu. Należy wskazać, że warunkiem skuteczności zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów postępowania jest wskazanie na możliwy istotny wpływ naruszenia na wynik sprawy. Zasady ogólne udzielania świadczeń z pomocy ogólnej, wyznaczające jej aksjologię, odnoszą się zarówno do obowiązków beneficjentów tej pomocy, jak i do sposobów oraz warunków jej udzielania przez państwo. W każdym konkretnym przypadku zasady te doznają wyważania i miarkowania, stosownie do okoliczności sprawy. Bynajmniej nie jest tak, jak stwierdzono w skardze kasacyjnej, że państwo powinno zapewnić godne życie osobom będącym w trudnej sytuacji, stanowisko to nie uwzględnia takich zasad pomocy społecznej, jak jej subsydiarność czy limitowanie możliwościami pomocy społecznej. Konstytucyjna zasada sprawiedliwości społecznej z art. 2 Konstytucji wymaga, aby wszystkie osoby znajdujące się w podobnej sytuacji (w tym przypadku: wymagające pomocy w celu przezwyciężenia trudności) były traktowane i wspierane w podobny sposób, co uzasadnia proporcjonalne rozdzielanie środków pomocy społecznej. Skoro jednak nie został wskazany żaden przepis u.p.s. regulujący zasady pomocy społecznej, szczegółowe rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawione są podstaw, nie może on bowiem samodzielnie identyfikować naruszonych przepisów czy ich uzasadniać. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut, że postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, organy wydały decyzje w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny i nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący motywów rozstrzygnięć. Odnosząc się do tej ostatniej kwestii należy wskazać, że nie postawiono jednak w skardze kasacyjnej zarzutu pod adresem przepisów regulujących elementy decyzji i jej uzasadnienia. Postawione natomiast w skardze kasacyjnej zarzuty nie są skuteczne. Zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. nie określono, która z norm w nim zawartych została naruszona. W szczególności nie podano jaka okoliczność istotna wymagała wyjaśnienia z urzędu, jak też, jakie wnioski dowodowe strony organ pominął i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kwesta wyważania interesu publicznego i słusznego interesu strony jest niewątpliwie właściwa właśnie dla decyzji uznaniowych, zarzut w tym zakresie wymagałby jednak pogłębionej analizy w nawiązaniu do argumentów przedstawionych w decyzjach, zaakceptowanych przez Sąd I instancji, które odnosiły się do takich okoliczności, jak: sytuacja osobista i stan zdrowia skarżącego, zakres i stały charakter świadczonej pomocy, wzgląd na potrzeby innych beneficjentów pomocy. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie mógł odnieść skutku. Nie mógł odnieść skutku ogólnie postawiony zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., który składa się z dwóch jednostek redakcyjnych i formułuje więcej niż jedną zasadę postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono jedynie brzmienie art. 8 § 1 k.p.a., który również zawiera kilka norm, wskazuje bowiem zarówno na zasadę zaufania, jaki i zasadę proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Brak identyfikacji naruszonej zasady oraz uzasadnienia zarzutu nie pozwalają na jego rzeczową analizę. Art. 11 k.p.a. zawiera zasadę przekonywania, która zasadniczo odnosi się do decyzji podlegających wykonaniu, co wynika z art. 11 in fine k.p.a., zasada ta ma doprowadzić do wykonywania decyzji administracyjnych przez jej adresatów bez konieczności stosowania środków przymusu i wszczynania egzekucji administracyjnej. Wydane w sprawie decyzje nie nakładają na skarżącego żadnego obowiązku i nie zobowiązują do jakichś czynności. Wydane w sprawie decyzje zawierają konieczne elementy uzasadnienia, określone w art. 107 § 3 k.p.a. i podają przyczyny, z jakich została udzielona pomoc w określonej wysokości. Brak akceptacji strony dla podanych argumentów nie oznacza, że organy naruszyły zasadę przekonywania. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia ogólnie powołanego art. 77 k.p.a., który ma złożoną konstrukcję, zawiera kilka norm, bez sprecyzowania, która z nich została naruszona, tak ogólnie postawiony zarzut, nie nadaje się do rozpoznania merytorycznego. Powołując się na ograniczone środki przeznaczone na pomoc społeczną organ nie jest zobowiązany do przedstawiania szczegółowych wyliczeń, stan ten może zostać uznany za fakt znany organowi z urzędu, który podlega zakomunikowaniu stronie. W skardze kasacyjnej nie podano argumentów i danych mogących podważać stan stwierdzony przez organy, a jak już wyżej wskazano, warunkiem skuteczności zarzutu naruszenia prawa procesowego jest możliwość istotnego wpływu naruszenia na wynik sprawy. Nie znajduje także potwierdzenia zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podano, jaki dowód uzyskany w sprawie został pominięty, jak też, jaka okoliczność faktyczna została w związku z tym wadliwie ustalona. Argumenty w tym zakresie powinny mieć charakter konkretny, kwestionowane jest wszak postępowanie dowodowe przeprowadzone w indywidualnej sprawie. Należy też zwrócić uwagę, że art. 80 k.p.a. odnosi się do procesu dowodzenia, czyli ustalania okoliczności faktycznych, a nie miarkowania rozstrzygnięcia i ustalania skutków prawnych (subsumpcji). Tymczasem argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej nakierowana jest na wykazanie, że zakres udzielonej pomocy jest nieadekwatny do potrzeb. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie jest to jednak konsekwencją wadliwych ustaleń faktycznych, lecz zastosowania prawa materialnego i miarkowania, na jego podstawie, zakresu udzielonej pomocy. Skoro w skardze kasacyjnej nie wykazano, że Sąd I instancji miał podstawy do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to nie mogło w sprawie dojść do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie uzasadnia uwzględnienia skargi zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 p.p.s.a. Również w tym przypadku autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, która z jednostek redakcyjnych tego artykułu ustawy została naruszona, przepis ten reguluje kilka różnych kwestii, a wskazanie naruszonego przepisu powinno nastąpić w skardze kasacyjnej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wnosić, że przedmiotem zarzutu jest art. 141 § 4 p.p.s.a. regulujący elementy uzasadnienia wyroku. Zaskarżony wyrok te elementy zawiera. Jakkolwiek można zgodzić się z oceną skarżącego kasacyjnie, że uzasadnienie to nie jest rozbudowane w sferze argumentacji i ocen, to niewątpliwie zawiera wyraźną akceptacje dla ustaleń faktycznych i rozstrzygnięcia administracyjnego. Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zaskarżony wyrok przedstawia stan faktyczny sprawy i zawiera akceptujące ten stan faktyczny stanowisko, co pozwala na kontrolę instancyjną. Lakoniczność argumentacji Sądu I instancji nie jest naruszeniem, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.