I OSK 470/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (sprawozdawca) Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1337/24 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 18 kwietnia 2024 r., nr SKO.4103.104.2024 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE WYROKIEM Z 14 LISTOPADA 2024 R. ODDALIŁ SKARGĘ A. C. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W PŁOCKU Z 18 KWIETNIA 2024 R. W PRZEDMIOCIE ŚWIADCZENIA PIELĘGNACYJNEGO. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem nadanym w dniu 29 grudnia 2023 r. skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Decyzją z 4 marca 2024 r. Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia, wskazując, że w sprawie nie została spełniona przesłanka wieku powstania niepełnosprawności u podopiecznej skarżącej. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku decyzją z 18 kwietnia 2024 r. utrzymała w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z dniem 1 stycznia 2024 r. zmianie uległy przepisy regulujące przyznawanie świadczeń pielęgnacyjnych. Zaznaczył, że ustawodawca uzależnił możliwość stosowania przepisów dotychczasowych od daty wszczęcia postępowania, które w rozpoznawanej sprawie nastąpiło z dniem wpłynięcia podania do organu pierwszej instancji, tj. z dniem 2 stycznia 2024 r., tj. już w okresie stosowania przepisów w znowelizowanym brzmieniu. W wyniku powyższego organ odwoławczy uznał, że w rozpoznawanej sprawie skarżącej nie można było przyznać wnioskowanego świadczenia z uwagi na wiek podopiecznej skarżącej. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że o zastosowaniu przepisów dotychczasowych regulujących przyznawanie świadczeń pielęgnacyjnych albo przepisów znowelizowanych decyduje data wpłynięcia wniosku, które w rozpoznawanej sprawie nastąpiło już po zmianie przepisów. W ocenie Sądu powoduje to, że do sprawy należało zastosować przepisy znowelizowane uzależniające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od wieku osoby niepełnosprawnej pozostającej pod opieką wnioskodawcy. Dodatkowo Sąd wywiódł, że z uwagi na prawo czasowo właściwe w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów przejściowych wprowadzających nowelizację przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i zastosowania przepisów uzależniających ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, w zależności od daty złożenia wniosku o ustalenie świadczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżąca zrzekła się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429, z późn. zm.), dalej: u.ś.w., w zw. z. art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390, z późn. zm.), dalej: u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że przepisy te nie umożliwiają prowadzenia postępowania w sprawach, w których wnioski o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożone zostały po 31 grudnia 2023 r., podczas gdy z prawidłowej wykładni tego przepisu wynika, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do 31 grudnia 2023 r. możliwe jest w każdym przypadku, w którym możliwe jest utworzenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tych zasadach z mocą wsteczną, co najmniej od dnia 31 grudnia 2023 r. Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżąca podniosła, że przepisy ustawy o świadczeniu wspierającym przewidują ochronę i kontynuację praw nabytych opiekunów osób niepełnosprawnych. W jej ocenie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. znajdują zastosowanie nie tylko do osób, w stosunku do których wydano przed tą datą prawomocną decyzję, ale także wobec osób, w stosunku do których można ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy najpóźniej od 31 grudnia 2023 r., nawet jeżeli postępowanie zostało wszczęte po tej dacie. Argumentowała, że w stanie takim w rozpoznawanej sprawie należało zastosować art. 24 ust. 2a u.ś.r. w brzmieniu dotychczasowym. Zaznaczyła, że należy odróżnić pojęcie powstania prawa od pojęcia ustalenia prawa, w związku z czym istotne jest czy w sprawie zostały spełnione przesłanki pozytywne powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Spór zaistniały w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia wykładni przepisów przejściowych wprowadzających nowelizację przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 63 u.ś.w. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 [ustawie o świadczeniach rodzinnych] w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 1). Osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4 (ust. 2). Analiza zacytowanych powyżej przepisów wskazuje, że o ile art. 63 ust. 1 u.w.ś. reguluje sytuacje, w których prawo do świadczeń rodzinnych, w tym świadczenia pielęgnacyjnego, powstało w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, ale nie wydano decyzji ustalającej prawo do świadczenia rodzinnego, to art. 63 ust. 2 wspomnianej ustawy odnosi się do sytuacji, w których przed zmianą przepisów ustalono już decyzją administracyjną prawo do świadczenia rodzinnego. W tym miejscu należy wskazać, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby w przypadku skarżącej ustalono uprzednio prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a świadczenie, którego domagała się skarżąca we wniosku, który wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 2 stycznia 2024 r., stanowiło kontynuację tego świadczenia. Oznacza to, że art. 63 ust. 2 u.w.ś. nie znajdował zastosowania w sprawie. Mając powyższe na uwadze, kluczowe dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy jest ustalenie, czy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, którego domaga się skarżąca, powstało przed 1 stycznia 2024 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrot "prawo powstało" zastosowany w redakcji art. 63 ust. 1 u.w.ś. należy rozumieć w ten sposób, że do dnia 31 grudnia 2023 r. spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki do przyznania takiego świadczenia. Oznacza to, że analizowana regulacja umożliwia przyznanie świadczenia na dotychczasowych zasadach tylko tym osobom, które przed zmianą przepisów złożyły kompletny wniosek o przyznanie świadczenia, spełniały wszystkie warunki do przyznania wnioskowanego świadczenia, ale organy nie zdążyły go rozpoznać do dnia 31 grudnia 2023 r. Regulacja ta nie będzie zaś mogła mieć zastosowania w takich sprawach, w których przyznanie świadczenia przed dniem 31 grudnia 2023 r. było niemożliwe z uwagi na niespełnienie przez wnioskodawcę wszystkich ustawowych warunków wynikających z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed nowelizacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2025 r., sygn. akt I OSK 1977/24). Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje się także, że prawidłowa wykładnia norm regulujących przyznawanie świadczeń uzależnionych od niepełnosprawności nie może być prowadzona w oderwaniu od procedury uzyskiwania stosownego orzeczenia, co wynika m.in. ze stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07. Postępowanie w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego i postępowanie w sprawie ustalenia niepełnosprawności stanowią integralną całość, zmierzającą do ustalenia prawa do świadczenia. Z uwagi na tę zależność ustawodawca przewidział w art. 24 ust. 2a u.ś.r. szczególną regulację międzyczasową, zgodnie z którą jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2025 r., sygn. akt I OSK 202/25). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wniosek skarżącej wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 2 stycznia 2024 r., a zatem już po zmianie przepisów regulujących przyznawanie świadczeń pielęgnacyjnych i nie był wnioskiem kompletnym, gdyż nie zawierał orzeczenia o niepełnosprawności matki skarżącej. W toku postępowania ustalono, że niepełnosprawność ta została ustalona dopiero orzeczeniem z 12 stycznia 2024 r. Uwadze sądu nie może uciec również fakt, że złożenie wniosku o przyznanie świadczenia przed wydaniem orzeczenia o niepełnosprawności nie wypełnia hipotezy normy wynikającej z art. 24 ust. 2a u.ś.r., która wyraźnie wymaga złożenia wniosku o ustalenie prawa do tego świadczenia już po wydaniu orzeczenia o niepełnosprawności. Zwrócić przy tym należy uwagę, że regulacja art. 24 ust. 2a u.ś.r. ma charakter wyjątku i musi podlegać wykładni ścisłej. Nie można zatem przyjąć, że moment wydania orzeczenia o niepełnosprawności w stosunku do daty złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma decydującego znaczenia i może zostać pominięty. W świetle powyższych wywodów zarzut skargi kasacyjnej nie mógł zostać uznany za zasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.