I OSK 49/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Joanna Runge – Lissowska, Jerzy Krupiński (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 1337/06 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 1337/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę J. M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2006 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Świętochłowice z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], którą orzeczono o utracie przez J. M. prawa do zasiłku przedemerytalnego z dniem 1 grudnia 2002 r. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. W dniu [...] stycznia 2006 r. J. M. zwrócił się do Powiatowego Urzędu Pracy w Świętochłowicach o przyznanie mu zasiłku przedemerytalnego. We wniosku wskazał, że spełnił warunki do uzyskania tego świadczenia, jako, iż do sierpnia 1999 r. przepracował 30 lat, w tym 15 lat w warunkach szkodliwych. Od września 2000 r., po wyczerpaniu okresu pobierania renty, był uprawniony do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją dnia [...] czerwca 2006 r. Prezydent Miasta Świętochłowice orzekł o odmowie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu wskazał, że z przedłożonych zaświadczeń z Ośrodka Pomocy Społecznej w Świętochłowicach wynika, iż J. M. w okresie od [...] września 2001 r. do [...] kwietnia 2004 r. pobierał zasiłek stały wyrównawczy a od [...] maja 2004 r. pobiera zasiłek stały. Podkreślił, iż zasiłek przedemerytalny może być przyznany przy spełnieniu wymagań z art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz warunku posiadania statusu osoby bezrobotnej, a wnioskujący nie spełniał wymogów zawartych w art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, czyli nie może uzyskać statutu bezrobotnego. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o przyznaniu J. M. prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 1 października 2002 r. w wysokości 120% zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskujący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu [...] października 2000 r. i uzyskał prawo do zasiłku dla bezrobotnych oraz został uznany za osobę bezrobotną. Status ten utracił z dniem [...] listopada 2001 r. z uwagi na nabycie prawa do zasiłku z opieki społecznej, pobieranego w okresie od [...] września 2001 r. do [...] września 2002 r. i od [...] grudnia 2002 r. do [...] października 2006 r. Zaznaczył, że J. M. udokumentował okres zatrudnienia wynoszący 30 lat 3 miesiące i 20 dni, w tym ponad 19 lat pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Organ wyjaśnił, że prawo do zasiłku przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym z dnia 31 grudnia 2002 r., przysługuje osobie, która do dnia 12 stycznia 2002 r. spełniła warunki do jego nabycia. Organ odwoławczy przyznał J. M. świadczenie z datą 1 października 2002 r., uznawszy, że nie pobierając zasiłku stałego z pomocy społecznej w okresie od 1 października 2002 r. do 30 listopada 2002 r. posiadał status osoby bezrobotnej, a w związku z tym mógł pobierać zasiłek przedemerytalny. W dniu [...] sierpnia 2006 r. Prezydent Miasta Świętochłowice orzekł o utracie przez J. M. prawa do zasiłku przedemerytalnego z dniem 1 grudnia 2002 r. z uwagi na utratę warunków do pobierania tego świadczenia. Jako przyczynę wskazał uzyskanie na podstawie przepisów o pomocy społecznej zasiłku stałego. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. M. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] września 2006 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że art. 150a pkt 9 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowi, że do 31 lipca 2004 r. zasiłki przedemerytalne wypłacane są przez właściwy powiatowy urząd pracy na zasadach i w trybie obowiązującym w tym czasie. Wobec niespełniania wymogów niezbędnych dla uzyskania zasiłku przedemerytalnego, a mianowicie w związku z uzyskaniem przez J. M. prawa do zasiłku stałego wyrównawczego i zasiłku stałego na pomocy przepisów ustawy o pomocy społecznej i pobieraniem tego świadczenia od 1 grudnia 2002 r. nieprzerwanie do 31 października 2006 r., organ odwoławczy uznał decyzję organu pierwszej instancji za w pełni uzasadnioną. W wyniku rozpoznania skargi J. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotem sprawy jest uprawnienie do zasiłku przedemerytalnego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2001 r. według ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Sąd przypomniał, że o przyznanie tego świadczenia zwrócił się skarżący wnioskiem z dnia [...] stycznia 2006 r. W wyniku jego rozpatrzenia, ustaliwszy sytuację faktyczną i prawną, po uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Świętochłowice, Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., przyznał skarżącemu prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia 1 października 2002 r. w wysokości 120% zasiłku dla bezrobotnych. Sąd podkreślił, że Wojewoda ustalił jednoznacznie sytuację skarżącego, a w swej decyzji określił, że decyzja ta jest decyzją ostateczną. Następnie Sąd zaznaczył, że obowiązuje w tym przypadku wyrażona w art. 16 K.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych ostatecznych, co oznacza, iż jest to ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. Nie przesadza to wprawdzie, że decyzji tej nie można zmienić, jednakże można to uczynić wyłącznie poprzez: uchylenie (zmianę) decyzji w trybie postępowania w sprawie uchylenia (zmiany) decyzji prawidłowej bądź dotkniętej wadą niekwalifikowaną; uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania; stwierdzenie nieważności decyzji w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności lub uchylenie (zmianę) decyzji na podstawie przepisów szczególnych. Następnie Sąd wskazał, że w sprawie nie występuje żaden ze wskazanych przypadków. Organ drugiej instancji zmieniając w postępowaniu odwoławczym decyzję organu pierwszej instancji, nie wskazując na powyższe przyczyny, rozstrzygnął o uprawnieniu skarżącego. Zbadawszy sytuację skarżącego, organ odwoławczy ustalił, że w dniu [...] października 2000 r. J. M. spełnił warunki, wymienione w art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu niezbędne do uzyskania wnioskowanego świadczenia czyli zasiłku przedemerytalnego i decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. przyznał mu prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia 1 października 2002 r. Organ I instancji natomiast w tym samym stanie faktycznym, orzekł o utracie przez skarżącego oprawa do tego zasiłku od dnia 1 grudnia 2002 r. W ten sposób, w ocenie Sądu, została naruszona zasada trwałości decyzji administracyjnej, a działanie organów administracyjnych sprzeczne było z zasadą nakazującą pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa wyrażoną w art. 8 K.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda Śląski, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 150a ust. 9 pkt 1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001) oraz art. 37n ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r., Nr 6, poz. 56 ze zm.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że orzekając w dniu [...] lipca 2006 r. o przyznaniu J. M. zasiłku przedemerytalnego z dniem 1 października 2002 r. organ miał na uwadze przepisy art. 150 a ust. 1-3 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a także art. 37j ust. 1 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Po ustaleniu, że J. M. spełnił warunki do przyznania mu zasiłku przedemerytalnego na dzień 19 października 2000 r., zgodnie z art. 150a ust. 3 i ust. 9 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyznano mu prawo do świadczenia od dnia 1 października 2002 r., gdyż od tego dnia spełniał przesłanki do uznania go za osobę bezrobotną i w związku tym mógł pobierać zasiłek przedemerytalny - pobierał zasiłek stały z opieki społecznej od [...] września 2001 r. do [...] września 2002 r. oraz od [...] grudnia 2002 r. do [...] lipca 2004 r. Z tej przyczyny organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2006 r., orzekającą o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego. Wojewoda zwrócił uwagę, że rozpatrując odwołanie od decyzji odmawiającej J. M. prawa do zasiłku przedemerytalnego, mógł rozstrzygnąć sprawę wyłącznie w zakresie przyznania prawa od konkretnej daty, zgodnie z wieloletnią praktyką orzeczniczą. Osoba bezrobotna natomiast może przestać spełniać przesłanki do posiadania statusu bezrobotnego już od następnego dnia i tym samym zachodzi wówczas konieczność wydania przez organ I instancji decyzji orzekającej o utracie świadczenia. Wojewoda podkreślił, że posiadając wiedzę o pobieraniu przez J. M. zasiłku stałego od dnia 1 grudnia 2002 r., a także mając na uwadze art. 150a ust. 9 pkt 1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia, już w decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. wskazał na konieczność rozstrzygnięcia przez organ I instancji w odrębnej decyzji kwestii prawa strony do zasiłku przedemerytalnego po dniu 31 października 2002 r. Następnie skarżący zarzucił, że Sąd nie ustosunkował się co do meritum sprawy, a w szczególności prawidłowości przywołanych przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, poprzestając jedynie na kwestiach proceduralnych. W jego ocenie nie została naruszona ani zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, ani zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Na zakończenie skarżący zarzucił, że zaskarżone orzeczenie powoduje, że J. M. będzie uprawniony zarówno do zasiłku przedemerytalnego, jak i do zasiłku stałego z pomocy społecznej, co stoi w sprzeczności z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j w zw. z art. 37n ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego może przybierać dwojaką postać, a mianowicie postać błędnej wykładni konkretnej normy prawa materialnego, albo postać tzw. błędu subsumcji, czyli wadliwego uznania, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie zastosowanej przez sąd normy materialnoprawnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa nie obejmuje zarzutu błędnej wykładni, co wynika z odmiennej treści każdego z tych pojęć i alternatywnego ujęcia każdej z postaci naruszenia prawa materialnego. Jeżeli skarżący zamierza zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa materialnego, to powinien wyraźnie każdą z tych postaci wskazać i przytoczyć zarzuty odnoszące się odpowiednio do każdej z nich (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 956/05, zb. LEX nr 266353). W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 24/06, zb. LEX nr 266229). W skardze kasacyjnej przywołano tylko pierwszą z wymienionych podstawy kasacyjnych, przy czym zarzut naruszenia prawa materialnego przybrał wyłącznie postać błędu wykładni wskazanych norm prawa materialnego. Jak już wyżej wspomniano tak postawiony zarzut wymaga uzasadnienia na czym polegać ma błąd wykładni określonych przepisów, czyli błąd w zakresie właściwego zrozumienia ich rzeczywistej treści. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu nie wyjaśnił, dlaczego kwestionuje wykładnię przepisów art. 150 a ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (obecnie Dz. U. z 2008 r., nr 69, poz. 415 ze zm.) i art. 37 n ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r., nr 6, poz. 56 ze zm.). W istocie rzeczy trudno byłoby tego rodzaju zarzut uzasadnić, gdyż Sąd I instancji nie dokonywał wykładni przepisów regulujących zasady przyznawania zasiłków przedemerytalnych, ani nie podważył poglądów prawnych wyrażonych w tej mierze przez organy administracyjne. Podstawą rozstrzygnięcia Sądu były bowiem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.), natomiast w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutu naruszenia tych przepisów. Powoduje to, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi (art. 183 P.p.s.a.) nie był władny badać, czy ostatnio wspomniane przepisy K.p.a. zostały przez Sąd I instancji naruszone. Zasada związania granicami skargi nie dotyczy tylko nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), czego w niniejszej sprawie nie można się jednak było dopatrzeć. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że kontroli ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego poddana być może tylko prawidłowość zastosowania tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane w ramach podniesionego zarzutu. Nie jest natomiast możliwa kontrola, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów, które niewątpliwie w sprawie miały zastosowanie, a których naruszenia wnoszący skargę kasacyjną nie zarzucił. W wyroku NSA z dnia 13 października 2005 r., sygn. I FSK 2356/04 (nie publ.) wyrażono zasługujący na aprobatę pogląd, że przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. powoduje, iż jakakolwiek konkretyzacja czy precyzowanie przez ten sąd zbyt ogólnie sformułowanych przez stronę zarzutów jest niedopuszczalne. Podobnie w wyroku z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. FSK 2574/04 (nie publ.) trafnie wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do tego, aby z urzędu uzupełniać zakres swojej kognicji o te przepisy, których wnoszący skargę kasacyjną, formułując podstawy kasacyjne, nie wymienił jako naruszonych. Z tej przyczyny nie można było uznać, że skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a.