I OSK 515/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del WSA Dariusz Chaciński Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 841/13 w sprawie ze skargi H. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Łd 841/13, oddalił skargę H. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty zastępczej za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia 5 marca 2012r. nr 16/dps/12 Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sieradzu na podstawie art. 61 ust. 1 – 3, art. 62 ust. 1 pkt 1, art. 104 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz zarządzenia Starosty Sieradzkiego z dnia 20 stycznia 2009 r. nr 4/2009 w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w 2009 r. w powiatowych domach pomocy społecznej na terenie powiatu sieradzkiego (Dz. Urz. Woj. Łódz. nr 14, poz. 123), zobowiązał H. K. do zwrotu opłaty zastępczej za pobyt T. K. w Domu Pomocy Społecznej w okresie od dnia 29 grudnia 2008 r. do dnia 30 czerwca 2009 r. w łącznej kwocie 3069,18zł, ustalając termin płatności tej należności do dnia 31 maja 2012 r. Od powyższej decyzji H. K. wniósł odwołanie opatrzone datą 30 maja 2013 r., w którym wyjaśnił, że powyższa decyzja została mu doręczona w dniu 16 maja 2013 r. Pismo to w dniu 31 maja 2013 r. zostało nadane w urzędzie pocztowym (data stempla pocztowego). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania wskazując, że decyzja organu I instancji została doręczona H. K. w dniu 11 kwietnia 2012 r. w trybie art. 44 K.p.a., poprzez doręczenie zastępcze, zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 23 kwietnia 2012 r. Kolegium zaznaczyło, że bez znaczenia w sprawie pozostaje to, iż w maju 2013 r. przesłany został do wiadomości strony odpis ostatecznej decyzji z dnia 5 marca 2012r. Na powyższe postanowienie H. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżący zarzucił naruszenie art. 44 K.p.a. poprzez uznanie skuteczności zastępczego doręczenia, a w konsekwencji uznanie, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Na potwierdzenie stawianego zarzutu wniósł o przeprowadzenie dowodu z koperty zawierającej przesyłkę – decyzję organu I instancji wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że organ odwoławczy przemilczał, iż decyzja organu I instancji nie została mu doręczona za pośrednictwem poczty w rozumieniu przepisów K.p.a., obowiązujących do końca 2012r. tj. przez Pocztę Polską, ale przez In Post Sp. z o.o. Przesyłka z decyzją była doręczana przez inny podmiot niż poczta, zatem stosownie do art. 44 § 1 pkt 2 K.p.a. winna zostać złożona nie w punkcie odbioru korespondencji należącym do In Post Sp. z o.o. przy ul. [...] w Sieradzu, lecz w "urzędzie właściwego miasta" to jest Miasta Sieradza. Skarżący stwierdził, że w tym stanie rzeczy decyzja organu I instancji w istocie nie została mu doręczona poprzez doręczenie zastępcze, lecz dopiero bezpośrednio w dniu 16 maja 2013r., a skoro tak, to odwołanie wniesione w dniu 30 maja 2013 r. zostało złożone z zachowaniem terminu liczonego od daty doręczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o oddalenie skargi. Odpowiadając na zarzuty skargi organ stwierdził, powołując się na pogląd WSA w Gliwicach wyrażony w wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 516/11, że brak wskazania w art. 39 K.p.a., że chodzi o operatora publicznego oraz użycie wyrazu "poczta" z małej litery sugerują, że ustawodawca nie wprowadził żadnych ograniczeń co do statusu operatora pocztowego, w konsekwencji też brak jest podstaw do przyjęcia, że przepis art. 44 K.p.a. przed nowelizacją od dnia 1 stycznia 2013 r. mógł być stosowany tylko w przypadku doręczeń dokonywanych przez operatora o nazwie "Poczta Polska". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Łd 841/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę. Sąd wskazał, że przeważająca cześć judykatury i doktryna opowiadają się za poglądem, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. jedynie Poczcie Polskiej S.A. powierzono obowiązek wykonywania zadań operatora publicznego (art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 12 czerwca 2003r. – Prawo pocztowe – Dz. U. z 2008 r., Nr 189, poz. 1159 ze zm.), a użyte w art. 39 K.p.a. określenie "poczta" należy odnosić wyłącznie do przedsiębiorstwa Poczta Polska S.A. świadczącego powszechne usługi pocztowe. Wobec tego Sąd I instancji uznał, że przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji z dnia 5 marca 2012 r., wskutek tego, że była doręczana przez inny podmiot niż Poczta Polska S.A. nie mogła zostać skutecznie doręczona skarżącemu w trybie doręczenia zastępczego. In Post Sp. z o.o. do dnia 31 grudnia 2012r. nie miała bowiem możliwości przechowywania przesyłki w swojej placówce w okresie jej awizowania. Tym samym błędne jest stanowisko organu odwoławczego przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Pomimo tego Sąd wskazał, iż zaskarżone postanowienie – aczkolwiek błędnie uzasadnione – zawiera rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Sąd I instancji stwierdził, że stronie skarżącej decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona w dniu 15 maja 2013 r., na co wskazuje jednoznacznie znajdujący się w aktach administracyjnych dowód doręczenia owej przesyłki. Tym samym termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 29 maja 2013 r. Jeśli zatem odwołanie od powyższej decyzji skarżący wniósł za pośrednictwem poczty w dniu 31 maja 2013 r., to – zdaniem Sądu – należy uznać, iż odwołanie wniesiono z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. Skoro zaskarżone postanowienie zawiera rozstrzygnięcie stwierdzające, że odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji zostało wniesione z uchybieniem terminu, to w istocie odpowiada ono prawu, bowiem wyprowadza właściwy skutek z faktu spóźnionego wniesienia odwołania. Błędne motywy owego rozstrzygnięcia, choć należy uznać za naruszenie przepisu prawa procesowego (art. 107 § 2 K.p.a.), to jednak nie ma ono charakteru istotnego, a więc pozostaje bez wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 841/13 skargę kasacyjną wniósł H. K., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to jest: a) art. 151 p.p.s.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek uzasadniających jej uwzględnienie; b) art. 129 § 2 i art. 134 K.p.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, choć odwołanie od decyzji Dyrektora MOPS nie zostało przez skarżącego wniesione z uchybieniem terminu do jego złożenia; c) art. 1 ust. 1-2 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości wynikające z dokonania nieprawidłowych ustaleń faktycznych, iż decyzja organu I instancji, od której skarżący złożył odwołanie do SKO w Sieradzu została mu skutecznie doręczona w dniu 15 maja 2013 r., a nie w dniu następnym i że w związku z tym termin do wniesienia odwołania upłynął skarżącemu w dniu 29 maja 2013 r., a nie w dniu 31 maja 2013 r., jak również poprzez nierozpatrzenie całości okoliczności umożliwiających zweryfikowanie okoliczności zachowania terminu do wniesienia odwołania, a tym samym podstawy uznania, że skarżący nie uchybił terminowi do wniesienia odwołania; d) dowolną ocenę dowodów przez WSA w Łodzi poprzez przyjęcie, że na datę doręczenia decyzji organu I instancji w dniu 15 maja 2013 r. wskazuje "jednoznacznie znajdujący się w aktach administracyjnych dowód doręczenia owej przesyłki", gdy w rzeczywistości na tym pokwitowaniu została dwukrotnie wpisana przez skarżącego data 16 maja 2013 r.; e) art. 184 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie, choć jest on zastrzeżony wyłącznie do kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego i przyjęcie przez WSA w Łodzi, że "zaskarżone postanowienie – aczkolwiek błędnie uzasadnione – zawiera rozstrzygnięcie odpowiadające prawu"; f) nieważność postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wynikającą z pozbawienia skarżącego możliwości obrony jego praw przed WSA w Łodzi poprzez wyrokowanie w sprawie na podstawie ustaleń faktycznych nie wskazywanych ani w zaskarżonym postanowieniu SKO w Sieradzu, ani w skardze na to postanowienie, ani w odpowiedzi na skargę, bez umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do tych okoliczności faktycznych (art. 6 i art. 113 § 1p.p.s.a.). W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych, w tym wynagrodzenia dla radcy prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W pierwszej kolejności należało więc rozważyć, czy w sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., w tym zarzucane w skardze kasacyjnej uchybienia, o jakich mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono, by zaistniały okoliczności odpowiadające przesłankom nieważności postępowania. Skarżący zarzucał, że został przez Sąd I instancji pozbawiony możliwości obrony swych praw (art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a.), bowiem wyrokowano w sprawie na podstawie ustaleń faktycznych nie wskazywanych ani w zaskarżonym postanowieniu, ani skardze, czy odpowiedzi na skargę, bez umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do tych okoliczności faktycznych. Zarzut ten powiązano z zarzucanym naruszeniem art. 6 i art. 113 § 1 p.p.s.a. Określony w art. 6 p.p.s.a. obowiązek Sądu udzielania stronom występującym w sprawie bez udziału adwokata lub radcy prawnego niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutków prawnych tych czynności i skutków zaniechań, dotyczy wyłącznie kwestii związanych z bieżącymi czynnościami procesowymi dostępnymi dla stron w danym momencie postępowania. Wykluczone jest natomiast informowanie stron o czynnościach procesowych sądu (przewodniczącego) w sposób wskazujący z góry na sposób rozstrzygnięcia sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt III GSK 255/07). Stwierdzić należy, że właśnie takiego pouczenia oczekiwał skarżący. W odniesieniu zaś do sugerowanej przez skarżącego celowości zwrócenia uwagi Sądu na okoliczność, że dzień 30 maja 2013r. był ustawowo wolny od pracy (Święto Bożego Ciała) zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony, a taki właśnie fakt stanowi podana okoliczność. Art. 113 § 1 p.p.s.a. ma charakter porządkowy, ocena, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona do jej rozstrzygnięcia należy do przewodniczącego. Przepis ten nie może być samodzielną podstawą kasacyjną, strona, która nie zgłosiła wniosków dowodowych, które nie zostały uwzględnione, nie może zarzucać naruszenia tego przepisu. Zarzuty przedstawione przez skarżącego nie stanowią prawidłowo umotywowanej przesłanki nieważności określonej w art.183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Skoro w sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania, to rozważona ona być może w postępowaniu kasacyjnym wyłącznie w granicach określonych przez zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Wszystkie zarzuty dotyczą naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podstawowa kwestia podniesiona w skardze kasacyjnej związana jest z zarzucanym przyjęciem przez Sąd za podstawę wyrokowania nieprawidłowych ustaleń faktycznych w postaci wskazania, że doręczenie decyzji z dnia 5 marca 2012r. nastąpiło w dniu 15 maja 2013 r. Zarzut taki, by mógł być skuteczny, winien być przede wszystkim prawidłowo sformułowany. Dla podważenia ustaleń faktycznych Sądu I instancji nie mogły być uznane za wystarczające zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (bez powiązania z zarzutami dotyczącymi naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego), poprzez oddalenie skargi, pomimo istnienia przesłanek uzasadniających jej uwzględnienie. Ustaleń faktycznych nie mogły tez podważyć zarzuty dotyczące nieprawidłowego zastosowania art. 129 § 2 i art. 134 K.p.a. Także nieskuteczny pozostać musiał kolejny zarzut dotyczący naruszenia "art. 1 ust. 1-2 p.p.s.a", już chociażby z tej przyczyny, że art. 1 p.p.s.a. nie dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, a jego treść nie koresponduje z treścią zarzutu. Gdyby zarzut ten miał dotyczyć art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, na co wskazuje jego treść, to nie można twierdzić, że miało miejsce nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości. Sąd w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości dokonał kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jak to wynika z powyższego przepisu, strona nie może kwestionować wyników tej kontroli poprzez zarzut naruszenia powołanej normy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w żaden sposób nie mógł naruszyć art. 184 p.p.s.a., który ma zastosowanie jedynie w postępowaniu kasacyjnym i którego nie stosował Sąd I instancji. Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego (art. 107 § 2 K.p.a.), które jednak nie mało charakteru istotnego, a więc pozostaje bez wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Wobec tego, że skarga kasacyjna nie został oparta na usprawiedliwionych zarzutach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.