II SA/Łd 841/13

Dnia 13 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant St. Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 roku sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty zastępczej za pobyt w Domu Pomocy Społecznej - oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: "K.p.a."), art. 61 ust. 1 – 3, art. 62 ust. 1 pkt 1, art. 104 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r., nr 175, poz. 1362 ze zm.), zarządzenia Starosty [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w 2009 roku w powiatowych domach pomocy społecznej na terenie powiatu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr 14, poz. 123), zobowiązał H. K. do zwrotu opłaty zastępczej za pobyt T. K. w Domu Pomocy Społecznej w okresie od 29 grudnia 2008r. do 30 czerwca 2009r. w łącznej kwocie 3069,18zł, ustalając termin płatności powyższej należności do dnia 31 maja 2012r.. W piśmie opatrzonym datą 30 maja 2013r. H. K. sformułował odwołanie od powyższej decyzji, wyjaśniając, iż została mu doręczona w dniu 16 maja 2013r.. Przedmiotowe odwołanie, jak wynika ze stempla pocztowego, nadane zostało w urzędzie pocztowym w dniu 31 maja 2013r.. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez H. K. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] została doręczona H. K. w dniu 11 kwietnia 2012r. w trybie art. 44 K.p.a. – poprzez doręczenie zastępcze. Organ wyjaśnił, iż stosownie do art. 44 K.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 K.p.a., poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce lub gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego okresu, o którym mowa w § 1 a pismo pozostawia się w aktach ze skutkiem doręczenia. Dalej organ stwierdził, iż z koperty zawierającej przesyłkę – decyzję organu I Instancji z dnia [...] – oraz ze zwrotnego potwierdzenia jej odbioru wynika, że w sprawie niniejszej wszystkie warunki doręczenia zastępczego zostały spełnione. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji znajduje się informacja o umieszczeniu w dniu 26 marca 2012r. w oddawczej skrzynce pocztowej adresata zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki w POK przy ul. A 27 w S. wraz z możliwością jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia (I awizo). Z dalszych adnotacji doręczyciela wynika, iż z powodu niepodjęcia przesyłki we wskazanym terminie, przesyłkę awizowano powtórnie w dniu 2 kwietnia 2012r. (II awizo). Do dnia 10 kwietnia 2012r. przesyłka nie została odebrana, co skutkowało zwrotem do nadawcy. Z ustaleń tych wynika, co podkreślił organ odwoławczy, iż decyzja organu I instancji została doręczona odwołującemu w dniu 9 kwietnia 2012r., zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 23 kwietnia 2012r.. Kolegium zauważyło, iż bez znaczenia w sprawie pozostaje to, że w maju 2013r. przesłany został do wiadomości strony odpis ostatecznej decyzji z dnia [...]. H. K. złożył na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 44 K.p.a. poprzez uznanie skuteczności zastępczego doręczenia, a w konsekwencji uznane, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, jednocześnie na potwierdzenie stawianego zarzutu wniósł o przeprowadzenie dowodu z koperty zawierającej przesyłkę – decyzję organu I instancji wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, iż organ odwoławczy przemilczał, iż decyzja organu I instancji nie została mu doręczona za pośrednictwem poczty w rozumieniu przepisów K.p.a., obowiązujących do końca 2012r. tj. przez Pocztę Polską, ale przez In Post Sp. z o.o.. Przesyłka z decyzją była zatem doręczana przez inny podmiot niż poczta, zatem stosownie do art. 44 § 1 pkt 2 K.p.a. winna zostać złożona nie w punkcie odbioru korespondencji należącym do In Post Sp. z o.o. przy ul. A 27 w S. lecz w "urzędzie właściwego miasta" to jest Miasta S. Skarżący stwierdził, iż w tym stanie rzeczy decyzja organu I instancji w istocie nie została mu doręczona poprzez doręczenie zastępcze, lecz dopiero bezpośrednio "w dniu 16 maja 2013r.", a skoro tak, to odwołanie wniesione w dniu 30 maja 2013r. zostało złożone z zachowaniem terminu liczonego od daty doręczenia. Na koniec skarżący podkreślił, iż zrównanie w skutkach i trybach doręczeń dokonywanych przez operatorów pocztowych w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012r. – Prawo pocztowe nastąpiło dopiero na mocy nowelizacji K.p.a., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013r.. Dalej wskazał, że gdyby pod pojęciem "poczta" w przepisach K.p.a. – w brzmieniu obowiązującym do końca 2012r. – rozumiani byli także operatorzy pocztowi, którym nie przysługiwał przymiot operatora publicznego, to dokonana z dniem 1 stycznia 2013r. nowelizacja przepisów art. 39 i art. 44 K.p.a. byłaby niecelowa, gdyż nie wprowadzałaby żadnych zmian w istniejącym stanie prawnym. Na potwierdzenie argumentacji skarżący przywołał m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Gl 932/11, stwierdzający, iż "In Post Sp. z o.o. jest spółką prawa handlowego, która świadczy usługi przewozu przesyłek, w tym również usługi pocztowe, jednak nie przysługuje jej status operatora publicznego. W tej sytuacji, jakkolwiek nie można odmówić organom administracji publicznej możliwości skorzystania z usług takiego operatora, to jednak w przypadku tzw. doręczenia zastępczego zastosowanie znajdzie przepis art. 44 § 1 pkt 2 K.p.a. odnoszący się do doręczeń dokonywanych przez upoważnioną osobę, nie zaś przepis art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a., który stosuje się wyłącznie do doręczeń dokonywanych przez pocztę tj. Pocztę Polską S.A.". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi. Odpowiadając na zarzuty skargi organ stwierdził, iż nie podziela poglądu wyrażonego w przywołanym przez skarżącego orzeczeniu lecz w wyroku tego samego Sądu z dnia 15 grudnia 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Gl 516/11, gdzie stwierdzono, iż ustawodawca w odnoszących się do terminów i doręczeń przepisach K.p.a. wyraźnie podkreślił, które z przyjętych konstrukcji wymagają nadania przesyłki w placówce pocztowej operatora publicznego, w innych przypadkach wymogu takiego nie artykułując. I tak art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a., odnoszący się do zachowania terminu przez stronę, jednoznacznie wskazuje, iż termin uważa się za zachowany jeśli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Ograniczenia takiego nie zawiera art. 39 K.p.a. wskazując, że organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub inne upoważnione osoby bądź organy. Brak wskazania, iż chodzi jedynie o operatora publicznego oraz użycie wyrazu "poczta" z małej litery, zdaniem tego Sądu sugerują, iż ustawodawca nie wprowadził żadnych ograniczeń co do statusu operatora pocztowego, a tym samym nadanie przesyłki oraz jej doręczenie może nastąpić zarówno za pośrednictwem publicznego, jak i komercyjnego operatora pocztowego. W konsekwencji analogiczny sens nadać należy wykładni art. 44 K.p.a. regulującej skutki jego nie podjęcia przez adresata statuując konstrukcję tzw. doręczenia zastępczego. W kontekście przytoczonego zapatrywania Kolegium wskazało, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że przepis art. 44 K.p.a. przed nowelizacją mógł być stosowany tylko w przypadku doręczeń dokonywanych przez operatora o nazwie "Poczta Polska", co oznacza, że doręczenie pism mogło być dokonywane przez wszelkie podmioty świadczące usługi pocztowe w szerokim znaczeniu, w tym przez In Post Sp. z o.o.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, a więc nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270, powoływana dalej jako "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., w sprawie sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Zasadniczą kwestią sporną w kontrolowanym postępowaniu jest możliwość uznania prawidłowości doręczenia dokonanego w trybie art. 44 K.p.a. przez podmiot świadczący usługi pocztowe, któremu jednak przepisy obowiązujące do dnia 31 grudnia 2012r. nie przyznawały statusu publicznego operatora pocztowego. Rozumienie powyższej kwestii w orzecznictwie sądów administracyjnych nie było jednolite – na co wyraźnie wskazuje kontrowersja powstała pomiędzy organem i skarżącym. Aktualnie – przeważająca cześć judykatury opowiada się za poglądem, iż w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012r. jedynie Poczcie Polskiej S.A. powierzono obowiązek wykonywania zadań operatora publicznego (art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 12 czerwca 2003r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2008r., nr 189, poz. 1159 ze zm.)), a użyte w art. 39 K.p.a. określenie "poczta" należy odnosić wyłącznie do przedsiębiorstwa Poczta Polska S.A. świadczącego powszechne usługi pocztowe (vide chociażby: wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 października 2009r., w sprawie sygn. akt II SA/Wa 820/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 listopada 2010r., w sprawie sygn. akt IV SAB/Po 61/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 listopada 2011r., w sprawie sygn. akt III SA/Kr 309/11 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednolite stanowisko zajmuje w tej kwestii także doktryna (vide chociażby: G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2010, Wydanie III, komentarz do art. 44 K.p.a.). Z powyższym zapatrywaniem zgadza się tutejszy Sąd. Powyższe stanowisko jednoznacznie wskazuje, iż przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji z dnia [...], wskutek tego, że była doręczana przez inny podmiot niż Poczta Polska S.A. nie mogła zostać skutecznie doręczona skarżącemu w trybie doręczenia zastępczego. In Post Sp. z o.o. do dnia 31 grudnia 2012r. nie miała bowiem możliwości przechowywania przesyłki w swojej placówce w okresie jej awizowania. Tym samym błędne jest stanowisko organu odwoławczego przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Pomimo to należy wskazać, iż zaskarżone postanowienie – aczkolwiek błędnie uzasadnione – zawiera rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. W realiach niniejszej sprawy należy bowiem wskazać, iż stronie skarżącej decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona w dniu 15 maja 2013r.. Wskazuje na to jednoznacznie znajdujący się w aktach administracyjnych dowód doręczenia owej przesyłki. Tym samym termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 29 maja 2013r. Jeśli zatem odwołanie od powyższej decyzji skarżący wniósł za pośrednictwem poczty w dniu 31 maja 2013r., a na tą datę wskazują pieczęcie urzędu pocztowego na kopercie przesyłki zawierającej odwołanie, to należy skonstatować, iż odwołanie wniesiono z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a.. Jeżeli zatem zaskarżone postanowienie, wydane w oparciu o przepis art. 134 K.p.a., zawiera rozstrzygnięcie stwierdzające, że odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji zostało wniesione z uchybieniem terminu, to w istocie odpowiada ono prawu, bowiem wyprowadza właściwy (przewidziany przez prawo) skutek z faktu spóźnionego wniesienia odwołania. Błędne motywy owego rozstrzygnięcia, uznać wypada za naruszenie przepisu prawa procesowego (art. 107 § 2 K.p.a.), które jednak nie ma charakteru istotnego, a więc pozostaje bez wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Z tego też powodu skargę jako bezzasadną należało oddalić (art. 151 P.p.s.a.). LS