I OSK 52/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 309/09 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 309/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w S. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, powołując się na art. 35 § 3, art. 104 i art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, art. 89 ust.1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej oraz § 4 pkt 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej stwierdził wygaśnięcie decyzji nr [...] Dyrektora Zakładu Karnego w S. w sprawie uprawnienia do otrzymania przez mł. chor. P. K. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz zobowiązał w/w funkcjonariusza do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego w kwocie [...] zł w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja organu I instancji stanie się ostateczna. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji, w świetle których w dniu [...] kwietnia 2008 r. nastąpiło otwarcie spadku po zmarłej O. K., matce funkcjonariusza. Z uwagi na to, że w skład spadku wchodziły prawa do lokali mieszkalnych organ odwoławczy za organem I instancji uznał, że w świetle obowiązujących regulacji prawnych wnioskujący stał się ich współwłaścicielem i tym samym nie przysługuje mu już prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ II instancji wskazał ponadto, że nie można podzielić poglądu funkcjonariusza w świetle którego zapisy art. 85, 90 i 91 ustawy o Służbie Więziennej można wprost odnieść do interpretacji art. 89 przedmiotowego aktu prawnego. Art. 89 ust. 1 w/w ustawy nie zawiera bowiem odniesienia do przepisu art. 91. Pominięcie przez ustawodawcę w art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej konstrukcji powołanej w art. 91 ustawy a odnoszącej się do należnej funkcjonariuszowi powierzchni było bowiem w ocenie organu odwoławczego celowe. Funkcjonariusz, w sytuacji gdy lokal nie odpowiada przysługującej mu powierzchni mieszkalnej ma bowiem nadal prawo do przydziału lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 85 ustawy, względnie prawo do ubiegania się o pomoc finansową, o której mowa w art. 90 ustawy. Prawo do otrzymania równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego determinowane jest z kolei przez brak lokalu lub domu bez względu na jego powierzchnię oraz miejsce jego położenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P. K. podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 89 ustawy o Służbie Więziennej poprzez błędną jego wykładnię odbiegającą od wykładni celowościowej uwzględniającej cały kontekst Rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej i prowadzącej do odmiennych od przyjętych przez organy wniosków. W oparciu o w/w zarzut skarżący wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku z dnia 22 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołał brzmienie przepisów art. 89 ust. 1, art. 85 ust. 1, art. 87, art. 88, art. 89, art. 90, art. 91 ustawy o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz.1761 ze zm.). Wskazał, że funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji w sytuacji, kiedy ma on zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w określony w ustawie sposób. W konsekwencji funkcjonariuszowi służby więziennej, posiadającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób określony w art. 91 ust. 1 ustawy, nie przysługuje również równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy. Przedmiotowy równoważnik przysługuje bowiem funkcjonariuszowi służby więziennej, spełniającemu ustawowe warunki do uzyskania prawa do lokalu. Z treści art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że funkcjonariusz służby więziennej ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, jeżeli "zajmuje w miejscowości w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny [...] odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej" bądź "jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu [...] (pkt 2 w/w przepisu). Zatem zgodnie z niniejszymi przepisami uznaje się, iż funkcjonariusz służby więziennej posiada lokal mieszkalny, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W sytuacji, kiedy posiadany przez funkcjonariusza lub jego małżonka lokal nie spełnia norm przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej na gruncie ustawy o Służbie Więziennej uważa się, iż nie posiada on lokalu mieszkalnego. W konsekwencji, powołując się na orzecznictwo NSA Sąd uznał, że o posiadaniu przez funkcjonariusza więziennego lokalu mieszkalnego w rozumieniu powołanych przepisów mówić można wówczas, gdy posiada on lokal w granicach przysługujących mu norm zaludnienia. Identyczny pogląd obowiązuje na gruncie ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U z 2002r. nr 7 poz. 58 ze zm.). Sąd podkreślił, że unormowania ustaw dotyczących obu służb - w kwestiach mieszkaniowych - są zbieżne. Powyższa wykładnia obowiązuje również w zakresie stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 187, poz. 1831). W konsekwencji Sąd uznał, że funkcjonariusz Służby Więziennej posiada lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia mieszkalna tego lokalu odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (art. 85 ust. 1-3 ustawy). Wobec tego, tylko zbycie prawa do lokalu, którego powierzchnia mieszkalna odpowiadała co najmniej przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej skutkuje tym, że funkcjonariuszowi Służby Więziennej nie przyznaje się równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni art. 85 i 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, co miało wpływ na wynik sprawy. Organy uznały bowiem, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc dla ustalenia uprawnień skarżącego, jest kwestia czy posiada on lokal mieszkalny, którego powierzchnia mieszkalna odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W sprawie brak jest ustaleń czy przypadająca funkcjonariuszowi część powierzchni mieszkalnej odpowiada co najmniej przysługującej mu z mocy ustawy powierzchni mieszkalnej, przy uwzględnieniu jego stanu rodzinnego i obowiązujących norm powierzchni mieszkalnej (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2006 roku sygn. I OSK 875/05). Z wyliczeń skarżącego przedstawionych w odwołaniu wynika, że jego udział w prawie własności nieruchomości i lokalu mieszkalnym, wynikający z dziedziczenia, nie spełnia norm przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Wobec tego zarzutu organ nie zajął stanowiska, prezentując wykładnię wskazanych przepisów, której Sąd nie podzielił. Sąd wskazał, iż organy rozpatrując ponownie sprawę zobligowane będą uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa materialnego i dokonać zgodnie z nią oceny prawa skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy również uwzględnić wykładnię, prezentowaną w omawianym przedmiocie w orzecznictwie sądów administracyjnych - i tak w wyroku z dnia 19 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 875/05 Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż w art. 85 ust. 1 ustawa o Służbie Więziennej wprowadziła zasadę, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Ustawodawca wskazał, że realizacja tej zasady może nastąpić dwutorowo, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), bądź przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Jeżeli prawo do lokalu mieszkalnego nie może być zrealizowane przez przydział lokalu na podstawie decyzji ustawa przewiduje świadczenie pieniężne, a mianowicie pomoc finansową (art. 90 ustawy) oraz równoważnik z tytułu braku mieszkania (art. 89 ustawy). Posiadanie o jakim mowa w przepisie art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, oceniane powinno być z punktu widzenia tytułu prawnego do lokalu. Tytułem takim jest nie tylko własność, ale także użytkowanie wieczyste, spółdzielcze prawo do lokalu oraz najem na podstawie decyzji administracyjnej (pkt 1), i - nie ma podstaw prawnych do odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszowi w służbie stałej tylko z tego powodu, że zamieszkuje on w lokalu mieszkalnym stanowiącym własność jego małoletniego dziecka (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20.04. 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 75/06). Ponadto Sąd wskazał, iż w omawianym stanie faktycznym nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością decyzji. Tak samo, obowiązek ten nie wynika z żadnego przepisu prawa, nie może być również mowy o interesie strony. Organ administracji nie wykazał też aby stwierdzenie wygaśnięcia leżało w interesie społecznym. Podkreślił jednak, że nawet spełnienie tej przesłanki, nie dawałoby podstaw do krytykowanego rozstrzygnięcia, wobec braku spełnienia pozostałych przesłanek wymaganych na podstawie wskazanego przepisu prawa. Od powyższego wyroku Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Gdańsku wniósł skargę kasacyjną zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną oparł na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 89 ust. 1 Ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. W UZASADNIENIU SKARGI KASACYJNEJ ORGAN II INSTANCJI NIE ZGODZIŁ SIĘ ZE STANOWISKIEM WOJEWÓDZKIEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO WYRAŻONYM W ZASKARŻONYM WYROKU CO DO ROZUMIENIA ART. 89 UST. 1 USTAWY O SŁUŻBIE WIĘZIENNEJ STWIERDZAJĄC, ŻE JEST ONO SPRZECZNE Z DOTYCHCZAS WYPRACOWANYM ORZECZNICTWEM SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH. ZDANIEM ORGANU BOWIEM BRAK JEST AUTOMATYCZNEJ MOŻLIWOŚCI NAWIĄZYWANIA DO WARUNKÓW USTALONYCH W ART. 91 UST. 1 USTAWY O SŁUŻBIE WIĘZIENNEJ DO KWESTII USTALANIA PRAWA DO RÓWNOWAŻNIKA PIENIĘŻNEGO ZA BRAK LOKALU MIESZKALNEGO. DYREKTOR OKRĘGOWY SŁUŻBY WIĘZIENNEJ W GDAŃSKU PODZIELIŁ STANOWISKO SĄDU, ŻE PRAWO DO RÓWNOWAŻNIKA PIENIĘŻNEGO ZOSTAŁO ZWIĄZANE Z TYM ŻE FUNKCJONARIUSZ NIE POSIADA LOKALU MIESZKALNEGO, A NIE Z TYM JAKA JEST POWIERZCHNIA POSIADANEGO LOKALU. ORGAN STWIERDZIŁ, ŻE P. K. STAŁ SIĘ WSPÓŁWŁAŚCICIELEM L LOKALU MIESZKALNEGO, A WIĘC BRAK JEST PODSTAW DO PRZYZNANIA MU PRAWA DO RÓWNOWAŻNIKA ZA BRAK LOKALU MIESZKALNEGO. W SYTUACJI, GDYBY POWIERZCHNIA JEGO CZĘŚCI WE WSPÓŁWŁASNOŚCI NIE ODPOWIADAŁA PRZYSŁUGUJĄCYM MU NORMOM MIAŁBY ON PRAWO DO WYSTĄPIENIA O PRZYDZIAŁ LOKALU MIESZKALNEGO. ORGAN II INSTANCJI NIE ZGODZIŁ SIĘ RÓWNIEŻ Z INTERPRETACJĄ ART. 89 UST. 1 USTAWY PRZEDSTAWIONĄ PRZEZ SĄD. UZALEŻNIENIE PRAWA DO OTRZYMYWANIA RÓWNOWAŻNIKA PIENIĘŻNEGO OD NIE POSIADANIA LOKALU MIESZKALNEGO SPEŁNIAJĄCEGO NORMY POWIERZCHNI OKREŚLONE W ART. 85 USTAWY I POŁOŻONEGO W MIEJSCOWOŚCI POBLISKIEJ DAŁOBY MOŻLIWOŚĆ FUNKCJONARIUSZOWI TAKIEGO ZASPAKAJANIA SWOICH POTRZEB MIESZKANIOWYCH, KTÓRE SKUTKOWAŁOBY ZACHOWANIEM PRAWA DO RÓWNOWAŻNIKA Z TYTUŁU BRAKU MIESZKANIA. W OCENIE ORGANU USTAWODAWCA ŚWIADOMIE POWIĄZAŁ SPEŁNIENIE WARUNKÓW ZWIĄZANYCH Z POWIERZCHNIĄ LOKALU, JAK I JEGO POŁOŻENIEM TYLKO Z PRAWEM DO OTRZYMANIA SŁUŻBOWEGO LOKALU MIESZKALNEGO (ART. 85) LUB Z PRAWEM DO OTRZYMANIA POMOCY FINANSOWEJ NA UZYSKANIE LOKALU MIESZKALNEGO OKREŚLONEJ (ART. 90). NA POTWIERDZENIE SWEGO STANOWISKA POWOŁAŁ SIĘ NA ORZECZNICTWO NSA. PONADTO ZWRÓCIŁ UWAGĘ NA BRZMIENIE ART. 210 KODEKSU CYWILNEGO. ORGAN II INSTANCJI NIE ZGODZIŁ SIĘ TEŻ Z WĄTPLIWOŚCIĄ SĄDU ODNOŚNIE OPARCIA ROZSTRZYGNIĘCIA NA MOCY ART, 162 § 1 KPA. W JEGO OCENIE ZASTOSOWANIE W PRZEPISIE ALTERNATYWY "ALBO" I "LUB" WYKLUCZA KONIECZNOŚĆ SPEŁNIENIA ŁĄCZNIE WSZYSTKICH PRZESŁANEK OKREŚLONYCH W PRZEPISIE. PONADTO ZDANIEM ORGANU STWIERDZENIE WYGAŚNIĘCIA PRAWA DO OTRZYMYWANIA PRZEDMIOTOWEGO RÓWNOWAŻNIKA WYPŁYWA Z ZMIANY STANU FAKTYCZNEGO UNIEMOŻLIWIAJĄCEGO WYKONANIE DECYZJI (WEJŚCIE W POSIADANIE LOKALU MIESZKALNEGO). PRZEDSTAWIONA PRZEZ SĄD INTERPRETACJA W/W PRZEPISU JEST NIE DO PRZYJĘCIA, ZAŚ PRZYWOŁANE PRZEZ SĄ ORZECZENIA NSA ODNOSZĄ SIĘ DO INNEJ SYTUACJI FAKTYCZNEJ JAK I PRAWNEJ. NACZELNY SĄD ADMINISTRACYJNY ZWAŻYŁ, CO NASTĘPUJE: SKARGA KASACYJNA NIE ZASŁUGUJE NA UWZGLĘDNIENIE. Wykładnia przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) dokonana przez Sąd I instancji w zakresie oceny prawa skarżącego do otrzymania pomocy finansowej z tytułu braku lokalu mieszkalnego jest prawidłowa. Zgodnie z art. 85 ust. 1 powołanej ustawy funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Należy przyjąć, że z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Służby Więziennej, a w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego oraz prawo do równoważnika pieniężnego. W myśl art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszowi uwzględnia się jego stan rodzinny, jego stopień służbowy lub zajmowane stanowisko oraz normy dodatkowe przysługujące osobom uprawnionym na podstawie przepisów odrębnych, jednak nie więcej niż z dwóch tytułów. Jednostkowa norma powierzchni mieszkalnej wynosi od 7m2 – 10m2. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe unormowania mają wpływ na interpretację art. 89 ustawy o Służbie Więziennej, określającego przesłanki uprawnienia do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Gramatyczna wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że przysługujące funkcjonariuszowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu a dopiero wtedy gdy przydziału takiego nie dokonano, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny. Cytowany art. 85 ust. 1 ustawy jest funkcjonalnie powiązany z treścią art. 89 ust. 1. Otrzymanie równoważnika pieniężnego jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszalnego. Za takim rozumieniem przepisu art. 89 ust. 1 ustawy przemawia sama istota prawa funkcjonariusza do lokalu, o którym mowa w art. 85 ust. 1 ustawy. Prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego jest wyraźnie powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej uprawnionego funkcjonariusza. Uprawnienia te nie mogą być interpretowane w oderwaniu od treści art. 91 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi m.in. w sytuacji zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego (art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy). Wobec tego ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej ani równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania nie przysługują funkcjonariuszowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Warunkiem przyznania równoważnika z tytułu braku mieszkania jest zatem spełnienie przez funkcjonariusza warunków do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w art. 85 ustawy. (patrz: wyrok NSA z dn. 17 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1207/09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach Sądów Administracyjnych). Uznając zatem, iż uprawnienie do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania stanowi ekwiwalent prawa do lokalu mieszkalnego, nie można, rozstrzygając na podstawie art. 89 w zw. z art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej o pozbawieniu tego uprawnienia z powodu spadkobrania części lokalu mieszkalnego, pominąć tego, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, jaki lokal mieszkalny (jaka jego część) został nabyty w drodze spadkobrania. Przesłanką pozbawienia funkcjonariusza wyżej wymienionego uprawnienia nie jest więc fakt, jak wywodzi autor skargi kasacyjnej, wejścia funkcjonariusza w posiadanie jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego, tylko objęcie w posiadanie lokalu mieszkalnego odpowiadającego wymogom określonym w art. 85 ustawy o Służbie Więziennej. W świetle powyższego skarga kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego jest nieskuteczna co prowadzi do jej oddalenia na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).