I OSK 526/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1404/18 w sprawie ze skarg Gminy P. i E.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 czerwca 2019 r. oddalił skargi Gminy P. i E.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2018 r. w przedmiocie reformy rolnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania bądź rozpoznanie skargi na powyższą decyzję oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, skutkujące brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji i zaakceptowaniem uchybień popełnionych przez organy administracji, w sytuacji, gdy postępowanie zawierało uchybienia wskazanym przepisom postępowania administracyjnego, uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji w postaci: – błędnego ustalenia, że między dworem a resztą gospodarstwa nie występował związek funkcjonalny w wyniku dokonania dowolnej, niepełnej, a w konsekwencji błędnej oceny materiału dowodowego, co zwłaszcza przejawia się w błędnym przyjęciu, że świadek S.B. zeznał, że w czasie trwania II Wojny Światowej majątkiem zarządzała A.S. w sytuacji, kiedy z zeznań tego świadka jednoznacznie wynika, że A.S. zarządzała przedmiotowym majątkiem, ale przed rozpoczęciem II Wojny Światowej; – braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania dowodów, w tym braku podjęcia dostatecznych czynności w celu wyjaśnienia sprzeczności między zeznaniami świadków S.B. a M.B., a także brak wyjaśnienia, czy używanie przez świadka M.B. określenie "zarządca" nie pokrywa się z określeniem "(zarządca) połowy" lub "(zarządca) karbowy", dokonaniem ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym sprawy, skutkującej niezasadnym przyjęciem, że centrum zarządzania gospodarką przedmiotowego majątku ziemskiego mieściło się tam, gdzie mieszkał J.W., a więc w budynku posadowionym na folwarku; b) art. 141 § 4 ppsa przez niewyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonego wyroku, która to podstawa nakazuje obowiązek wykazania, że o funkcjonalnym związku części pałacowo-parkowej z pozostałą częścią gospodarczą decyduje osoba zarządcy lub architektoniczne przystosowanie i faktyczne wykorzystywanie kompleksu dworsko-parkowego do zarządu nad pracami wykonywanymi w części gospodarczej; 2) prawa materialnego, tj.: a) art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13, z późn. zm.), dalej: dekret, w zw. z § 5 ust. 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10 poz. 51, z późn. zm.), dalej: rozporządzenie wykonawcze, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zespół pałacowy parkowy stanowiący nieruchomość ziemską położoną w O., gm. P., pow. p., woj. p., składająca się z działek [...], [...] i [...] nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, podczas gdy przedmiotowa nieruchomość obejmująca niewyodrębniany prawnie i faktycznie zespół dworsko-parkowy będący częścią składową majątku ziemskiego położonego w O., spełniała przesłanki określone w ww. dekrecie, który w konsekwencji nie daje podstaw do wyłączenia spod działania postanowień, zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu zabudowań dworskich znajdujących się w granicach przejmowanych na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym; b) art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 lit. e, art. 6, art. 7 i art. 17 dekretu przez przyjęcie, że zespoły pałacowo-parkowe niezwiązane funkcjonalnie z pozostałą częścią majątku ziemskiego nie podpadały pod działanie dekretu i nie przechodziły na własność Skarbu Państwa, pomimo że według dekretu przechodziły na własność Skarbu Państwa całe nieruchomości ziemskie, nie wyłączając dworów, pałaców i parków, a dekret nie dawał żadnych podstaw do dokonywania tego rodzaju włączeń. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E.S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie zarzuciła wprawdzie wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenia przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosowały wskazane przepisy ustawy, to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów ppsa. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Sąd była prawidłowa, odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnych. Oznacza to bowiem, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy możliwości objęcia reformą rolną zespołu pałacowo-parkowego położonego w O., gm. P., pow. p., woj. p., składającego się z działek [...], [...] i [...]. Z uwagi na powyższe należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit e dekretu na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 2 dekretu nieważne są wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2-im ust. (1) pkt e), dokonane po dniu 1 września 1939 r. Z powyższego wynika, iż przy badaniu czy przejęcie na cele reformy rolnej nastąpiło zgodnie z obowiązującym prawem należy uwzględniać nie tyle stan prawny z daty przejęcia, lecz stan prawny i faktyczny z dnia 1 września 1939 r. Powyższy pogląd można wywieść z cytowanego przepisu, a został także przyjęty w orzecznictwie NSA (np. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 824/06). Na przestrzeni lat ukształtowała się linia orzecznicza wskazująca, że z uwagi na cele reformy rolnej, przepisom dekretu PKWN podlegały nie tylko nieruchomości o charakterze rolnym, ale także towarzyszące im części majątku ziemskiego, o ile pozostawały z rolniczą częścią majątku ziemskiego w nierozerwalnym związku funkcjonalnym, w ramach którego nieruchomości nierolnicze nie mogły być samodzielnie wykorzystywane w oderwaniu od części rolniczej, a część majątku o charakterze rolniczym nie mogła prawidłowo funkcjonować bez nieruchomości nierolniczych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 200/17). Jednocześnie należy zaznaczyć, że konieczność istnienia wspomnianego związku funkcjonalnego nie została przekreślona późniejszą zmianą legislacyjną polegającą na wykreśleniu z treści przytoczonego przepisu wymogu charakteru rolniczego nieruchomości podlegających dekretowi PKWN. Zauważyć bowiem należy, że przejęcie nieruchomości na potrzeby reformy rolnej dokonało się z chwilą wejścia w życie tego dekretu, a wprowadzenie wskazanej powyżej zmiany nie może być odczytywane jako przeprowadzenie ponownej reformy rolnej na tych samych nieruchomościach (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10). Innymi słowy, analiza art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wskazuje, że zajęcie nieruchomości w ramach reformy rolnej było silnie powiązane z jej celem, co prowadził do wniosku, że na cele tej reformy wyznaczone przepisami art. 1 ust. 2 dekretu przechodziły tylko te nieruchomości ziemskie, które miały charakter rolniczy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2947/15, z 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2895/12, czy z 20 października 2009 r., sygn. akt I OSK 27/09). Oznacza to, że nieruchomości niemające charakteru rolniczego nie mogły stanowić przedmiotu przejęcia w trybie uregulowanym w analizowanym dekrecie. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że o rolnym charakterze nieruchomości, których dotyczy dekret, decyduje funkcjonalny związek z produkcją rolną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2163/16). Zauważyć przy tym należy, że związek ten nie jest wyrażany przez powiązania osobowe pomiędzy właścicielem części rolnej i nierolnej majątku czy też fakt utrzymywania części nierolnej ze środków finansowych czy rzeczowych (płodów rolnych) pochodzących z części rolnej nieruchomości. Oznacza to, że części majątków ziemskich takich jak parki, dwory czy pałace nie można było uznać za podlegające przepisom dekretu, o ile nie zostały one funkcjonalnie powiązane z produkcją rolną. Powiązanie to mogło wyrażać się w zorganizowaniu produkcji warzywniczo-sadowniczej w obrębie parków bądź też zorganizowanie w obrębie parku, dworu lub pałacu oficyn, kantorów lub gabinetów, które stanowiły ośrodek zarządzania produkcją rolną. Istnienie takich biur według obecnego nazewnictwa wskazywało bowiem, że część rolna majątku ziemskiego nie może funkcjonować bez części pałacowo-dworskiej, co wskazywało na funkcjonalne połączenie tych części nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 200/17, czy z 20 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1399/13). W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że ośrodek zarządzania produkcją rolną znajdował się poza zespołem parkowo-pałacowym. Sporny park nie służył produkcji warzywniczo-ogrodniczej i nie znajdowały się w nim zabudowania, które mogłyby służyć planowaniu i kierowaniu produkcją rolną oraz dokonywaniu rozliczeń z tytułu kontraktacji i sprzedaży płodów rolnych. Brak jest też dostatecznych podstaw, że funkcje te pełnił sporny pałac, skoro to na terenie folwarku zarówno w czasie wojny, jak i przed jej rozpoczęciem funkcjonował zarządca kierujący pracami rolnymi i zajmujący przydzielone mu pomieszczenia. Zaangażowanie właścicieli ziemskich w kwestie produkcji rolnej było okazjonalne, przy czym jego natężenie wystąpiło w okresie II Wojny Światowej. Niemniej jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt funkcjonowania na terenie folwarku również w tym okresie zarządcy nie pozwala uznać, że zespół pałacowo-parkowy stanowiący przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie był funkcjonalnie powiązany z produkcją rolną w stopniu umożliwiającym objęcie go reformą rolną przeprowadzoną na podstawie dekretu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno orzekające w sprawie organy, jak i kontrolujący ich postępowanie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznały, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw, aby pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym i folwarkiem istniała tego typu zależność, którą można by uznać za spełniającą przesłanki związku funkcjonalnego. W konsekwencji powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu w zw. z § 5 ust. 1 i § 6 rozporządzenia wykonawczego oraz zarzut naruszenia art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 lit. e, art. 6, art. 7 i art. 17 dekretu. W rozpoznawanej sprawie brak było także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Ustalony w sprawie stan faktyczny jest adekwatny i wystarczający do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W sprawach dotyczących podlegania przepisowi art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nie jest bowiem istotne ustalenie, kto personalnie był zarządcą produkcji rolnej uprawniającej do przeprowadzenia reformy na majątku ziemskim z uwzględnieniem dworków, pałaców i parków, ale zbadanie czy pomiędzy tymi składnikami nieruchomości i prowadzoną produkcją rolną zachodzi związek funkcjonalny wskazujący, że produkcja ta nie mogła odbywać się bez zespołu pałacowo-parkowego. W rozpoznawanej sprawie ustalono, że produkcja rolna, w tym warzywniczo-sadownicza, odbywała się poza tym zespołem ze względu na jej fizyczne urządzenia poza obszarem parku. Ponadto ze zgromadzonego materiału dowodowego niezbicie wynika, że bezpośrednie zainteresowanie właścicieli majątku produkcją rolną było znikome i okazjonalne a przez to nie dające podstaw do stwierdzenia istnienia związku funkcjonalnego budynku pałacu z produkcją rolną. Co więcej w toku postępowania ustalono, że na terenie folwarku funkcjonował zarówno przed II Wojną Światową, jak i w jej trakcie zarządca odpowiadający za produkcję rolną, zajmujący przydzielone mu pomieszczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonanie tych ustaleń wystarczało do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcie, przy czym dokonywanie dalszych bardziej szczegółowych ustaleń, w szczególności w zakresie konfrontacji zeznań świadków, niemających decydującego wpływu na ustalenie istnienia związku funkcjonalnego zespołu pałacowo-parkowego z produkcją rolną należałoby uznać za niezgodne z wynikającą z art. 12 kpa zasadą szybkości i prostoty postępowania. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć przy tym należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wprost wynikają przesłanki, którymi Sąd pierwszej instancji kierował się, określając rodzaj relacji zespołów pałacowo-parkowych za podlegające art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i dochodząc do przekonania, które legło u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Sąd ten wskazał bowiem, że w ramach reformy rolnej przeprowadzonej na podstawie przepisów wspomnianego dekretu podlegały wyłącznie te nieruchomości, które można było powiązać z funkcją produkcji rolnej. Wyjaśnił, że brak takiego powiązania, którego charakter szczegółowo omówił, powodował, że określone składniki majątku takie jak dworki, pałace czy parki nie były objęte reformą rolną. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wykazuje zatem w tym zakresie wad, których upatruje autor skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek pełnomocnika wnioskodawczyni o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej art. 204 pkt 2 ppsa przewiduje zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez stronę skarżącą wyłącznie w sytuacji, gdy skargą kasacyjną zaskarżono wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.