I OSK 534/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 993/23 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 23 lutego 2023 r. nr KKU-115/22 w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 993/23 w ten sposób, że w miejsce "[...] S.A." wpisuje "[...] S.A. w W."; 2. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2023 r. sygn. I SA/Wa 993/23 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 23 lutego 2023 r. nr KKU-115/22 w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa. Skargę kasacyjną od wyroku wywiodła Polskie Koleje Państwowe S.A. zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie: 1. prawa materialnego w postaci przepisu art. 34 w zw. z art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 146) poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do wadliwego uznania, iż przesłanką do odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia prawa w przedmiotowych okolicznościach przez Gminę S. może być brak potwierdzenia przysługującego PKP tytułu prawnego do zarządu terenem przedmiotowej działki, podczas gdy rzeczony przepis art. 34 ustawy o komercjalizacji (...) warunkuje stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego od posiadania przez PKP danej nieruchomości, które to przesłanki zostały spełnione, a nie od zarządzania nią; 2. prawa materialnego w postaci przepisu art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego wadliwe zastosowanie i ustalenie istnienia przesłanek wydania decyzji komunalizacyjnej przedmiotowej działki w sytuacji, w której przedmiotowa działka niewątpliwie należała do PKP, gdyż była w użytkowaniu PKP, jak i posiadaniu tegoż przedsiębiorstwa państwowego; 3. naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 06 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2204 ze zm.) poprzez jego wadliwe niezastosowanie i nieuwzględnienie wynikające z treści księgi wieczystej domniemania prawnego, iż właścicielem przedmiotowych jest Skarb Państwa, co z kolei doprowadziło do błędnego wydania decyzji utrzymującej w mocy uprzedmo zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego o nieodpłatnym nabyciu przez Gminę S. prawa własności nieruchomości, a następnie błędnego wydania zaskarżonego niniejszą skargą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; 4. naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. 9 komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 146) poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej uprzednio decyzji sankcjonującej niejako błędne wydanie decyzji ustalającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej, która to działka niewątpliwie była w posiadaniu Polskich Kolei Państwowych, w związku z czym z dniem 1 czerwca 2003 r. działka ta nie podlegała komunalizacji; 5. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci przepisu art. 87 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego wadliwe niezastosowanie i nieuwzględnienie, iż w sytuacji, w której Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe (tj. państwowa jednostka organizacyjna) posiadało w użytkowaniu nieruchomości objęte działką [...], [...], [...] w S. gm. S. w dniu wejścia rzeczonej ustawy w życie, tj. w dniu 1 sierpnia 1985 r., w związku z czym z mocy prawa działka ta przeszła w zarząd wskazanej jednostki, w związku czym nie istnieje wymóg legitymowania się przez obecne PKP S.A. fizycznym dokumentem oddania nieruchomości w zarząd, powinno zostać uznane przez organy administracyjne rozpatrujące sprawę za okoliczność wyłączającą możliwość stwierdzenia nabycia nieruchomości przez Gminę S. ; 6. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci przepisu art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o PKP poprzez uznanie, że gmina może nabyć nieruchomość stanowiącą mienie wchodzące w skład linii kolejowej o państwowym znaczeniu będącej własnością PKP S.A., PLK S.A. lub Skarbu Państwa, podczas gdy tereny zamknięte są całkowicie wyłączone z obrotu (res extra commercium) ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, co wyłącza możliwość posiadania samoistnego takiej nieruchomości (jej części), a w konsekwencji jej komunalizacji; także z innych przepisów powyższej ustawy można wywieść względny zakaz zbywania lub obciążania nieruchomości stanowiącej linie kolejową bez zgody PKP, obecnie ww. spółek; 7. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci przepisu art. art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, polegającym na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotówy grunt był w zarządzie PKP, podczas gdy przepis ten stanowi generalną normę, będącą podstawą przekazania gruntów PKP, bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)"; 8. naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r., o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP" (dalej: rozporządzenie o PKP), poprzez przyjęcie, iż przesłanką przejścia tytułu prawnego do linii kolejowych w postaci zarządu na PKP nie był wyłącznie fakt jego uprzedniego "zarządzania przez Ministerstwo Komunikacji"; 9. mające istotne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia naruszenie przepisów postępowania sądowoadmimstracyjnego w postaci normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 35 ust. 3 ustawy o komercjalizacji (...) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 03.01.2000 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach, polegające na nieuchyleniu zaskarżonej uprzednio decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w sytuacji nieuwzględnienia przedłożonego przez wnioskodawcę wypisu z ewidencji środków trwałych zlokalizowanych na przedmiotowych działkach pomimo, iż obowiązujący ww. przepis powszechnie obowiązującego prawa enumeratywnie dopuszcza możliwość opierania przedmiotowego wniosku na rzeczonej ewidencji, co doprowadziło do błędnego wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia prawa przez wnioskodawcę, podczas gdy potwierdzenie posiadania przez PKP może nastąpić w oparciu o którykolwiek, co najmniej jeden z dowodów wymienionych w § 2 ust. 1 rozporządzenia. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez Sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 200 4r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego". Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Poczynienie powyższych uwag było konieczne ze względu na stwierdzone mankamenty ocenianej skargi kasacyjnej. Pożądanego efektu przynieść nie mogły zarzuty zawarte w pkt.1 i 2 skargi kasacyjnej. Zostały one wadliwie skonstruowane. Przepis art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 146) dzielił się na 4 ustępy, a przepis art. 35 tej samej ustawy na 3 ustępy. Również przepis art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne. W skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie jakie jednostki redakcyjne powołanych przepisów miałyby zostać naruszone w niniejszej sprawie. Jest to tymczasem wymóg istotny, gdyż jak już wskazano, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w świetle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. spełnione zostały przesłanki komunalizacji spornej nieruchomości gruntowej, tj. działki nr [...] położonej w S. lub czy nie zachodziły przesłanki negatywne w postaci przysługującego PKP do tej nieruchomości prawa zarządu lub jej wyłączenia z komunalizacji. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż w niniejszej sprawie doszło do skutecznej komunalizacji przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 34a ustawy o komercjalizacji PKP (zarzut 4), należy wskazać, że jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, a co potwierdza utrwalone stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwały NSA: I OPS 2/16, I OPS 5/17), skutek rzeczowy komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nastąpił z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Ustawa o komercjalizacji PKP weszła w życie później. Ustawa późniejsza nie może niwelować skutków prawnych, które nastąpiły z datą wcześniejszą z mocy prawa. Skoro nieruchomość przestała być własnością Skarbu Państwa w 1990 r., to w 2003 r. nie spełniała podstawowej przesłanki uwłaszczenia PKP, jaką jest własność Skarbu Państwa. Zatem, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że sprawa komunalizacyjna stanowiła zagadnienie wstępne dla sprawy uwłaszczeniowej. Nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia przepisów dotyczących zarządu gruntami, tj. art. 87 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (zarzut 5), art. 16 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP z 1989 r. (zarzut 7) oraz art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP (zarzut 8). W orzecznictwie konsekwentnie przyjmuje się, że mienie "należące" do przedsiębiorstw państwowych w rozumieniu przepisów wyłączających komunalizację (art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej) oznacza przysługiwanie tytułu prawnego, a nie samo faktyczne posiadanie (władanie) lub użytkowanie. PKP S.A. nie wykazała, że na dzień 27 maja 1990 r. legitymowała się formalnym tytułem prawnym w postaci prawa zarządu do spornej nieruchomości, które wymagało wydania decyzji administracyjnej lub innego aktu przewidzianego w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami. Przepisy o przedsiębiorstwie państwowym PKP miały charakter ogólny i nie kreowały prawa zarządu do konkretnego mienia. Wobec braku tytułu prawnego, grunt ten podlegał zarządzaniu przez terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami) i tym samym spełniał pozytywne przesłanki komunalizacji z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o PKP (zarzut 6), dotyczący wyłączenia gruntów kolejowych z obrotu. Jedyną materialnoprawną podstawą wyłączenia mienia z komunalizacji jest art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, a rozporządzenie wydane na podstawie tej delegacji nie wymieniało przedsiębiorstwa PKP jako podmiotu wyłączonego z komunalizacji. Również zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (zarzut 3) jest nieuzasadniony. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął domniemanie zgodności wpisu, uznając, że w dacie komunalizacji (27 maja 1990 r.) nieruchomość była własnością Skarbu Państwa, co było podstawową pozytywną przesłanką komunalizacji. Wreszcie, zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o komercjalizacji PKP w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 3 stycznia 2000 r. (zarzut 9), dotyczący nieuwzględnienia wypisu z ewidencji środków trwałych jako dowodu posiadania, jest chybiony. Dokumenty te miałyby znaczenie dla wykazania posiadania gruntu, co jest przesłanką uwłaszczenia, lecz nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy komunalizacyjnej, która jako zagadnienie wstępne musiała zostać rozpatrzona w pierwszej kolejności i która wymagała udowodnienia formalnego prawa zarządu, a nie samego posiadania. Wobec powyższego, skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Jednocześnie wobec stwierdzenia oczywistej omyłki w komparycji wyroku Sądu pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 3 w zw. z art. 156 § 1 p.p.s.a. sprostował z urzędu zaskarżone orzeczenie (pkt 1 wyroku).