I OSK 559/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. G. oraz J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 526/16 w sprawie ze skargi D. G. oraz J. G. na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu skargi z uwagi na nieuiszczenie opłaty skarbowej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) odstępuje od zasądzenia solidarnie od D. G. oraz J. G. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 526/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. G. oraz J. G. na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu skargi z uwagi na nieuiszczenie opłaty skarbowej. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W dniu 10 czerwca 2013 r. do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wpłynęła skarga D. G. i J. G. dotycząca m.in. usunięcia uchybień polegających na wynoszeniu dokumentów urzędowych, jak również akt sprawy z siedziby Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Generalny Inspektor odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z ww. skargi. W wyniku rozparzenia zażalenia zainteresowanych, organ postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę wymienionych i wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 2097/14 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 13 grudnia 2013 r. Generalny Inspektor pismem z dnia 13 października 2015 r. zwrócił się do pełnomocnika skarżących – A. G. – o usunięcie braków formalnych skargi informując, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 783) wymagają uiszczenia opłaty skarbowej od czynności urzędowej organu Ochrony Danych Osobowych oraz, że w postępowaniu administracyjnym złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa podlega opłacie skarbowej w wysokości 17 zł od każdego pełnomocnictwa. Na podstawie art. 261 § 1 k.p.a. A. G. został wezwany do uiszczenia opłaty skarbowej od skargi w wysokości 10 zł i dwóch opłat skarbowych od pełnomocnictw w wysokości 2 x 17 zł (również przedłożenia dowodu wpłaty), w terminie 7 dnia od dnia doręczenia pisma pod rygorem zwrócenia skargi, zgodnie z art. 261 § 1 i 2 k.p.a. Przedmiotowe pismo zostało doręczone A. G. w dniu 20 października 2015 r. Termin do dokonania czynności upłynął w dniu 27 października 2015 r. W dniu 3 listopada 2015 r. wpłynęło do organu pismo A. G., do którego pełnomocnik załączył potwierdzenia uiszczenia opłat skarbowych od każdego z pełnomocnictw. Natomiast pełnomocnik nie przedstawił dowodu uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 10 zł tytułem wniesienia skargi, jak też nie odniósł się w żaden sposób do tej kwestii w swym piśmie z dnia 26 października 2015 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] orzekł o zwrocie skargi wobec nieuiszczenia należności tytułem opłaty skarbowej w wyznaczonym dla dokonania tej czynności terminie. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli skarżący. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] listopada 2015 r. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że pismo z dnia 13 października 2015 r. zostało prawidłowo doręczone. Skarżący nie uiścili należności tytułem opłaty skarbowej w wyznaczonym terminie. Zasadnym zatem stało się wydanie postanowienia o zwrocie podania. Odnosząc się do zarzutu skarżących o braku wskazania podstawy prawnej co do żądania zapłaty należnej opłaty skarbowej Generalny Inspektor wyjaśnił, że zgodnie z treścią wezwania do uzupełnienia braków formalnych z dnia 13 października 2015 r. organ jednoznacznie wskazał, na jakiej podstawie prawnej oparł swoje żądanie, co do uzupełnienia braków formalnych skargi oraz poinformował skarżących, że nieuiszczenie stosownej opłaty na podstawie art. 261 § 1 k.p.a. spowoduje zwrot skargi. Podejmowanie czynności urzędowych przez Generalnego Inspektora możliwe jest tylko i wyłącznie po uiszczeniu stosownej opłaty, na podstawie której organ zobowiązany jest do przeanalizowania dokładnie stanu faktycznego sprawy jak i materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Nieuiszczenie opłaty stanowi swoistego rodzaju brak woli skarżących co do dalszego prowadzenia postępowania. Odnosząc się do żądania skarżących "przesunięcia" środków należących do D. G. i J. G. znajdujących się w dyspozycji Generalnego Inspektora na rzecz należnej opłaty, organ stwierdził, że nie dysponuje stosownymi kompetencjami do podejmowania tego typu czynności. Funkcją opłaty skarbowej za wydanie stosownej decyzji przez Generalnego Inspektora, jest tak jak sama nazwa wskazuje przedsięwzięcie czynności w celu zbadania dokładnie stanu faktycznego sprawy, przeanalizowanie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz wydanie stosownej decyzji. Środki finansowe jakie zostały zasądzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mogą zostać zaliczone na poczet zaległej opłaty skarbowej od skargi. Postanowienie Generalnego Inspektora z dnia [...] stycznia 2016 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez D. G. i J. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 124 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 261 § 1 i § 4 pkt 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko organu, że pełnomocnik skarżących został prawidłowo pouczony o konieczności wniesienia opłaty skarbowej od czynności urzędowej organu. Siedmiodniowy termin do wniesienia opłaty upłynął bezskutecznie w dniu 27 października 2015 r. Zatem organ wywiązał się ze wszystkich przewidzianych prawem czynności procesowych mających na celu zapewnienie stronom możliwości dokonania wymaganej opłaty, warunkującej prowadzenie postępowania zmierzającego do wyjaśnienia zasadności skargi. Wobec powyższego Generalny Inspektor był obowiązany wydać postanowienie o zwrocie podania (skargi), zgodnie z art. 261 § 2 i 3 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego, że organ nie wezwał stron do uiszczenia opłaty skarbowej w czasie, kiedy wniesiono skargę wszczynającą postępowanie przed Generalnym Inspektorem, Sąd stwierdził, że organ postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania z powodu niedopuszczalności rozpoznania sprawy stanowiącej przedmiot żądania. Sokoro, w ocenie organu, niedopuszczalne było wszczęcie i prowadzenie postępowania z wniosku (skargi) D. i J. G., to nie było podstaw do żądania opłaty skarbowej od czynności prowadzących do wydania decyzji w oparciu o przepisy k.p.a. Ta ocena, jak wynika z wyroku z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 2097/14, okazała się błędna i dlatego opłata skarbowa stała się wymagalna dopiero z momentem uprawomocnienia się wyroku uchylającego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku ww. Ponadto Sąd wskazał, że strona nie dostrzega, że zwolnienie z opłaty skarbowej (art. 267 k.p.a.) lub rozpoznanie sprawy bez żądania jej uiszczenia (art. 261 § 4 k.p.a.) nie stanowi zadośćuczynienia za przewlekłe prowadzenie postępowania. Temu celowi służy choćby instytucja przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej z art. 149 § 2 P.p.s.a., nie zaś rozpoznanie sprawy z pomięciem opłaty skarbowej. Za niezrozumiały uznano zarzut m.in. niewskazania w wezwaniu stron do uiszczenia opłaty wyczerpującej podstawy prawnej żądania oraz nieczytelność kwoty 10 zł opłaty skarbowej. W ocenie Sądu wezwanie zawierało wymagane art. 261 § 1 i 2 k.p.a. informacje oraz zostało skierowane do zawodowego pełnomocnika stron – radcy prawnego. Za chybiony Sąd uznał zarzut, że organ dysponując środkami finansowymi należnymi stronom – kwotami zasądzonymi od organu na rzecz skarżących tytułem poniesionych kosztów postępowania sądowego – powinien z tych środków dokonać opłaty skarbowej. Po pierwsze, wskazany organ nie jest dysponentem środków pieniężnych należnych skarżących i nie może nimi swobodnie dysponować. Po drugie jest związany prawomocnym wyrokiem sądowym obligującym go bezwzględnie do zwrotu skarżącym zasądzonych kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. G. oraz J. G., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 261 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym z akt sprawy zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie o sygnaturze akt II SA/Wa 2097/14 wynika, że skarżący pełnomocnictwem z dnia 6 kwietnia 2015 r. ustanowili swoim pełnomocnikiem radcę prawnego K. I., która to po uprawomocnieniu wyroku z dnia 10 kwietnia 2015 r. nadal była i jest profesjonalnym pełnomocnikiem stron. Zdaniem stron prowadzi to do wniosku, że organ powinien wezwanie z dnia 13 października 2015 r. wysłać na adres kancelarii profesjonalnego pełnomocnika, a czego nie uczynił pozbawiając stronę możliwości obrony swych praw, naruszając tym zasadę czynnego udziału stron postępowania; 2) art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 261 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie: art. 151 P.p.s.a., w sytuacji, gdy z akt sprawy jasno wynika, że istnieje naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż wezwanie z dnia 13 października 2015 r. nie zostało wysłane do profesjonalnego pełnomocnika stron, co w konsekwencji spowodowało pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw, a w konsekwencji naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz ponowne rozpatrzenie skargi; 2) w sytuacji nieuwzględnienia wniosku z punktu 1 o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia; 3) zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto musi zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie wszystkich przepisów, które zdaniem strony skarżącej kasacyjnie miały być naruszone w zaskarżonym wyroku. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym miało polegać złamanie przez wojewódzki sąd administracyjny każdego z kwestionowanych przez stronę przepisów, a w przypadku zarzutu naruszenia norm procesowych wykazanie dodatkowo, że zarzucane sądowi uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Określenie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest istotne z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli – tak jak w niniejszej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 P.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego wyłącznie z punktu widzenia konkretnych przepisów wyraźnie powołanych w skardze kasacyjnej. Nie jest on natomiast uprawniony do samodzielnego uzupełniania czy korygowania zarzutów wadliwie sporządzonej skargi kasacyjnej. Jego powinnością nie jest też poszukiwanie domniemanych intencji strony i domyślanie się, z jakich przyczyn zamierzała ona zakwestionować sposób wykładni czy zastosowania każdego z powołanych przepisów, ani też dlaczego nie zarzuciła naruszenia innych norm mogących mieć istotne znaczenie dla danej sprawy. Pełną argumentację mającą potwierdzać zasadność zarzutów stawianych wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu musi przytoczyć sam skarżący kasacyjnie. Skuteczność skargi kasacyjnej w znacznej mierze zależy zatem od sposobu skonstruowania środka zaskarżenia. Dlatego sporządzenie skargi kasacyjnej ustawodawca co do zasady powierzył profesjonalnym pełnomocnikom. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując skargę kasacyjną w omówionych granicach uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w pkt 1 skargi kasacyjnej, a dotyczących naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 261 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. zwrócić należy uwagę, że skarżący kasacyjnie upatrują naruszenia ww. przepisów poprzez skierowanie pisma z dnia 13 października 2015 r. zawierającego wezwanie do uzupełnienia braków skargi do A. G., zamiast do ustanowionego w sprawie profesjonalnego pełnomocnika. Okoliczność ta, zdaniem stron, spowodowała pozbawienie możliwości obrony ich praw, a w konsekwencji naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Z tak postawionymi zarzutami nie można się zgodzić. Stosownie do art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Powołany przepis wskazuje, że pożądanym jest samodzielne wskazanie przez stronę, w przypadku ustanowienia więcej niż jednego pełnomocnika, który z nich jest właściwy do doręczeń. Jednakże w sytuacji, gdy strona z tego uprawnienia nie skorzysta, organ obowiązany jest samodzielnie wybrać, który z pełnomocników strony będzie jej pełnomocnikiem do doręczeń, kierując się zasadami efektywności i sprawności postępowania. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że w dniu 27 marca 2013 r. D. G. i J. G. ustanowili pełnomocnika w osobie A. G.. Nie ulega również wątpliwości, że pełnomocnictwa, dołączone do pisma zatytułowanego "Wniosek o wszczęcie postępowania", swoim zakresem obejmowały uprawnienie do działania w imieniu stron m.in. przed wszystkimi organami administracji państwowej i nie zostały skutecznie odwołane. Skarżący nie skorzystali także z uprawnienia, o jakim mowa w art. 40 § 2 zdanie trzecie k.p.a., tj. nie poinformowali Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych o udzieleniu w dniu 6 kwietnia 2015 r. pełnomocnictw radcy prawnemu K. I. oraz o wyborze tego pełnomocnika do doręczania pism w postępowaniu przed organem. W związku z powyższym Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych pismem z dnia 13 października 2015 r. prawidłowo wezwał ustanowionego w sprawie pełnomocnika – A. G. do uiszczenia opłaty skarbowej od skargi w wysokości 10 zł, w terminie 7 dnia od dnia doręczenia pisma, pod rygorem zwrócenia skargi. Wobec nieuzupełnienia braków formalnych zasadnym było wydanie postanowienia o zwrocie skargi. Skuteczności wezwania nie podważa argumentacja autora skargi kasacyjnej zmierzająca do wykazania, że organ powinien kierować korespondencję do profesjonalnego pełnomocnika. Kodeks postępowania administracyjnego nie różnicuje pełnomocników strony na profesjonalnych i nieprofesjonalnych, traktując każdego z nich w taki sam sposób i dając stronie swobodę wyboru osoby, która będzie ją reprezentować. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu K. I. zostało złożone przez skarżących kasacyjnie na etapie postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2097/14, natomiast z art. 33 § 2 k.p.a. wynika, że organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie np. poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Nie można bowiem domniemywać istnienia pełnomocnictwa. Organ, kierując wezwanie z dnia 13 października 2015 r. do uiszczenia opłaty skarbowej od skargi, nie dysponował w aktach administracyjnych pełnomocnictwem udzielonym przez D. G. i J. G. radcy prawnemu K. I., a zatem nie posiadał wiedzy o ustanowieniu przez strony profesjonalnego pełnomocnika. Z tych samych względów nieskuteczne okazały się zarzuty zawarte w pkt 2 skargi kasacyjnej, bowiem naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 261 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. skarżący kasacyjnie również upatrywali w przesłaniu wezwania z dnia 13 października 2015 r. do A. G., zamiast profesjonalnego pełnomocnika stron. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając m.in. z uwagi na charakter sprawy, że zachodzi przypadek szczególny o którym mowa w tym przepisie.