I OSK 563/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 770/07 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 770/07 po rozpoznaniu skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] (znak: [...]), zasądził w pkt 2 wyroku od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz J. J. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, a także w pkt 3 wyroku orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Z uzasadnienia wyroku wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r., Prezydent Miasta Łodzi, działając na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. nr 261 z 2004r., poz. 2603 ze zm.) i § 2 uchwały nr LVI/1225/01 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 lutego 2001r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego nr 53, poz. 508) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., ustalił dla J. J. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w Łodzi przy ul. [...][...] składającej się uprzednio z działek o numerach geodezyjnych [...] i [...] z obrębu P-2 o łącznej powierzchni [...] ha, spowodowanej jej podziałem na działki o numerach geodezyjnych od [...] do [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, iż opisana wyżej nieruchomość, stanowiąca własność J. J. była przedmiotem podziału, zatwierdzonego na wniosek właściciela, decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2005r. nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] listopada 2005r. W dniu [...] lutego 2006 r. wszczęte zostało natomiast z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości podzielonej nieruchomości, bowiem uchwałą nr LIV/1225/01 z dnia 28 lutego 2001 r. Rada Miejska w Łodzi ustaliła na terenie miasta stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, na poziomie 50% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości po i przed podziałem. Stosownie zaś do treści art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, została wykonana z urzędu wycena nieruchomości z ustaleniem jej wartości przed i po podziale. Zgodnie z treścią operatu, sporządzonego przez B. L., różnica wartości opisanej nieruchomości po podziale ([...]zł) oraz przed dniem, w którym decyzja, zatwierdzająca podział stała się ostateczna ([...]zł), zamyka się kwotą [...] zł, z czego 50% stanowi kwotę [...] zł. Odnosząc się do zarzutów właściciela nieruchomości, dotyczących wadliwości sporządzonego operatu, organ gminy uznał je za niezasadne. Podniósł bowiem, że powoływany przez J. J. operat szacunkowy (autorstwa A. T.), sporządzony na potrzeby innego postępowania w dniu [...] czerwca 2004r., opracowany został na podstawie poprzednio obowiązującego stanu prawnego (tj. przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz na podstawie uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego). Ponadto każdy z rzeczoznawców szacował wartości gruntów innymi metodami, każdy też do porównania przyjął inny rynek nieruchomości. A. T. przyjął jednorodny rynek nieruchomości, bez uwzględnienia wpływu powierzchni działki na jej wartość, B. L. natomiast, podzieliła transakcje nieruchomościami, dokonane na lokalnym rynku nieruchomości na dwa, zależne od powierzchni, segmenty. Ponadto, zdaniem organu pierwszej instancji stan nieruchomości, w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami, szacownych przez oboje rzeczoznawców nie był tożsamy, ponieważ "uległ on zmianie na skutek zatwierdzenia podziałów lub innych czynności prawnych". Z przedłożonego natomiast przez J. J. aktu notarialnego umowy zamiany z dnia [...] października 2002r. wynika, iż opisana wartość zamienianych nieruchomości, została ustalona na skutek rokowań, prowadzonych przez osoby zainteresowane w sprawie ustalenia warunków zamiany ich działek gruntu. Wartość ta nie została potwierdzona operatem szacunkowym, sporządzonym przez osoby uprawnione. W ocenie organu pierwszej instancji, brak jest zatem powodów do kwestionowania rzetelności i prawidłowości operatu, sporządzonego przez B. L., ponieważ został on wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców majątkowych a także, zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym. Brak jest zatem podstaw do jego podważania, ten zaś stanowi konieczny, jedyny w tym postępowaniu i wystarczający dowód zasadności ustalenia opłaty adiacenckiej. O dopuszczalności ustalenia opłaty przesądza bowiem podjęcie stosownej uchwały przez Radę Miejską w Łodzi, wydanie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem oraz wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej i zawiadomienie o tym właściciela. Wobec zaś spełnienia powyższych przesłanek, zaistniała podstawa do wydania decyzji o ustaleniu przedmiotowej opłaty. Z powodu niezłożenia przez właściciela wniosku o rozłożenie jej na raty, opłata została ustalona jako płatna jednorazowo. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia J. J. zarzucił naruszenie przepisów art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 2 k.p.a. Podniósł bowiem, iż kontestowana decyzja wydana została w wyniku powtórnego rozpatrzenia sprawy na skutek uchylenia pierwotnej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2006r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem odwołującego, organ pierwszej instancji nie wykonał zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zawartych w decyzji kasacyjnej. Wątpliwości Kolegium budziła bowiem przesłanka odnosząca się do określenia wartości przedmiotowej nieruchomości, przed jej podziałem i tę kwestię, według Kolegium, należało wyjaśnić. Tymczasem Prezydent Miasta Łodzi "wydał decyzję takiej samej treści, jak poprzednio (...) co oznacza naruszenie art. 138 § 2 k.p.a." W ocenie odwołującego, organ gminy nie wykazał podstawowej przesłanki, uzasadniającej ustalenie opłaty adiacenckiej, tj. wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego jej podziałem. Wycena nieruchomości, sporządzona przez B. L. jest bowiem nieprawidłowa. Wartość nieruchomości, będącej przedmiotem podziału, określona została bowiem w październiku 2002r. w umowie zamiany na kwotę [...] zł. Dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej, z tytułu wcześniejszego podziału tej nieruchomości, biegły A. T. sporządził zaś operat szacunkowy, określając jej wartości na dzień [...] czerwca 2004r. na kwoty odpowiednio [...] zł. (przed podziałem) i [...] zł (po podziale). Z powyższego wynika, że nieruchomość położona w rejonie ulic [...] a zatem także i nieruchomość odwołującego, systematycznie traciła na wartości, co pozostaje w sprzeczności z ogólną tendencją na rynku nieruchomości (systematyczny wzrost wartości nieruchomości) i jest "nie do przyjęcia z logicznego i praktycznego punktu widzenia". W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania organu I instancji. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, § 2 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 lutego 2001r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz.U. nr 79 z 2001r., poz. 856 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, iż wysokość opłaty adiacenckiej w rozpatrywanej sprawie została ustalona prawidłowo, zgodnie z przepisem art. 98a ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a do jej ustalenia przyjęto wartość nieruchomości, określoną w operacie szacunkowym, rzeczoznawcy majątkowego B. L., sporządzonym rzetelnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. Odnosząc się do zarzutów odwołania, za błędne uznało powoływanie się na operat autorstwa A. T., wskazując, iż był on wykonany w innym stanie faktycznym i prawnym. Ponadto A. T. ustalił wartość rynkową nieruchomości, stosując podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Przy ustalaniu wartości nieruchomości przed podziałem (powierzchnia działki wynosiła ponad hektar) przyjął do porównania tylko jedną działkę o powierzchni [...] m, pozostałe natomiast mieściły się w przedziale od [...] m do [...] m. Również te same nieruchomości przyjęte zostały przezeń do porównania nowopowstałych działek o powierzchniach w przedziale od [...] m do [...] m. B. L. natomiast wykonała swój operat szacunkowy po innym podziale nieruchomości, stosując podejście porównawcze, metodą porównywania parami. Przy ustaleniu wartości nieruchomości rzeczoznawca podzieliła badany rynek na dwie grupy w zależności od powierzchni szacowanych nieruchomości. Pierwsza grupa dla nieruchomości przed podziałem (o powierzchni powyżej [...] m) oraz druga, dla nieruchomości po podziale (o powierzchni do [...]m). W ocenie Kolegium, duże rozbieżności w wartościach 1 m gruntu w obu opiniach wynikają z faktu, iż A. T. przyjął do porównania nieruchomości mało podobne do nieruchomości wycenianej, zaś działki o mniejszej powierzchni, uzyskiwały cenę wyższą od działek większych. Ponadto, te same działki przyjęte zostały do porównania dla oszacowania wartości nieruchomości po podziale, podczas gdy B. L., dokonała stosownego podziału rynku. W tym stanie rzeczy, zdaniem Kolegium, decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera uchybień, bowiem została poprzedzona prawidłowo wykonanym operatem szacunkowym. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie J. J. wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej go decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie przepisów art. 7 i 80 k.p.a. Wskazał, iż nieprawidłowe jest zarówno stanowisko organów o braku możliwości uwzględnienia operatu szacunkowego A. T., jak również teza o rzetelności i prawidłowości operatu sporządzonego przez B. L., mogącego stanowić podstawę decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Sama bowiem okoliczność zmiany stanu prawnego, po dacie sporządzenia operatu przez A. T. nie pozbawiła automatycznie aktualności i ważności operatów szacunkowych, sporządzonych przed tą zmianą. Nie ma przy tym sporu co do tego, iż operat A. T. nie może stanowić podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie, został bowiem sporządzony na inny moment niż było to wymagane w niniejszej sprawie. Natomiast operat ten, podobnie jak umowa zamiany z dnia [...] października 2002r., powinny zostać, zdaniem skarżącego, uwzględnione przez organy administracji dla dokonania oceny wiarygodności i mocy dowodowej operatu, sporządzonego przez B. L. Tymczasem organy dowody te zignorowały. Umowa zamiany została zaś zawarta z Gminą Łódź i jak dotąd, przyjęte w niej wartości nie były kwestionowane. Przyjęcie za miarodajny operatu, sporządzonego przez B. L. prowadzi zaś do konkluzji, że szacunki z lat 2002 i 2004 są całkowicie oderwane od realiów, "wobec notoryjnego faktu wzrostu cen nieruchomości". Analiza operatu szacunkowego w jego zestawieniu z innymi dowodami, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organy administracji publicznej obu instancji nie wywiązały się z obowiązku poddania operatu szacunkowego ocenie pod względem jego wiarygodności i mocy dowodowej, choć były do tego obowiązane. O zaniechaniu weryfikacji mocy dowodowej operatu szacunkowego świadczy zaś, w ocenie skarżącego, fakt, że w operacie tym dla ustalenia wartości rynkowej działek przed podziałem do porównania przyjęto nieruchomości o powierzchni powyżej [...] m, podczas gdy przedmiot wyceny stanowiła nieruchomość, składająca się z dwóch działek, spośród których jedna miała powierzchnię znacznie niższą, wynoszącą [...] m. W zestawieniu z tezą operatu, iż na nieruchomości poniżej [...] m jest znacznie większy popyt, przez co ich cena jest atrakcyjniejsza, jest to zabieg nieuprawniony. Ponadto działka nr [...] przed podziałem, ze względu na swe położenie, miała wartość szczególną. Rozciągała się ona wzdłuż ulicy [...], w której są ułożone wszystkie media, przez co nie tylko sama miała większą wartość niż nieruchomości o podobnej powierzchni ale też "posiadała atrybut podnoszenia wartości działki nr [...]", co również nie zostało uwzględnione w operacie szacunkowym, a co po myśli art. 154 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powinno było zostać uwzględnione. W przepisie tym nie chodzi bowiem, zdaniem skarżącego, jedynie o położenie w tej czy innej części miasta, lecz także o położenie względem innych nieruchomości lub ich geodezyjnie wyodrębnionych części. Dodatkowo, rzeczoznawca w dokonanym szacunku wartości nieruchomości po podziale nie uwzględniła, iż 6 spośród 12 nowo wydzielonych działek utraciło bezpośredni dostęp do drogi publicznej oraz do mediów. Fakt ten został dostrzeżony przez autorkę operatu, jednakże nie znalazł swego odzwierciedlenia w sporządzonej wycenie. W szczególności wśród przyjętych do porównania działek brak jest takich, które nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i do mediów. W ten sposób, zdaniem skarżącego, autorka operatu naruszyła ustawowy nakaz uwzględniania wyposażenia nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie przygotowawczym z dnia [...] września 2007r. skarżący wskazał, iż treść odpowiedzi na skargę nie zawiera ustosunkowania się do zawartych w skardze zarzutów, ograniczając się do wyjaśnienia upoważnienia organu do naliczenia opłaty adiacenckiej z powodu wzrostu wartości nieruchomości, będącego następstwem zatwierdzenia geodezyjnego podziału nieruchomości, którego to uprawnienia skarżący nie kwestionuje. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], zaś w pkt 3 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sąd wskazał, że trafne są zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., wobec nienależytej i nieprawidłowej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy przez rzeczoznawcę majątkowego B. L. Sąd, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006r., sygn.akt II OSK 459/05 (LEX nr 206473), podzielił dominujące w orzecznictwie administracyjnym stanowisko, iż przy ocenie dowodu z opinii biegłego (w tym wypadku operatu szacunkowego, sporządzonego przez uprawniony podmiot), organ administracji publicznej nie może ograniczyć się do powołania się na konkluzję, w tej opinii zawartą, lecz jest obowiązany sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł i skontrolować prawidłowość tego rozumowania. Ocena wspomniana, zgodnie z regulacją, zawartą w art.107 § 3 k.p.a., winna znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, rozstrzygającej sprawę, co do istoty. W rozpoznawanej sprawie natomiast, uzasadnienie decyzji organów obu instancji sprowadza się w głównej mierze do zrelacjonowania przebiegu postępowania oraz zacytowania poszczególnych tez operatu szacunkowego. Tymczasem szczegółowa analiza operatu szacunkowego potwierdza zarzuty skarżącego, formułowane zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i postępowania sądowego. Faktem jest, iż operat szacunkowy jest opinią autorską rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości. Powinien być jednak sporządzony zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości, w następstwie pełnego procesu wyceny, obejmującego wszelkie czynności szacunkowe, konieczne do właściwego określenia wartości nieruchomości. Proces ten podlega zaś kontroli organów rozstrzygających sprawę. W badanej sprawie, rzeczoznawca majątkowy, dokonując oszacowania wartości nieruchomości przed i po dokonanym podziale, zastosowała podejście porównawcze, metodą porównywania parami. Podzieliła też badany rynek nieruchomości na dwie grupy, w zależności od powierzchni porównywanych nieruchomości, przy czym pierwsza grupa nieruchomości, o powierzchni powyżej 3500m, stanowiła punkt odniesienia dla określenia wartości nieruchomości przed podziałem. Zdaniem sądu pierwszej instancji z niezrozumiałych przyczyn, nieruchomość przed podziałem, składająca się z dwóch geodezyjnie wyodrębnionych działek (nr [...] i [...]), potraktowana została przez rzeczoznawcę łącznie, jako nieruchomość o powierzchni [...] m, podczas gdy, jak słusznie podnosi skarżący, każda z tych działek mogła być przedmiotem samodzielnego obrotu. Brak jest zatem podstaw, by ustalać wartość działki nr [...] o powierzchni [...] m, porównując ją z cenami transakcyjnymi metra kwadratowego gruntów, których powierzchnia przekracza 3500 m, tym bardziej, że, jak wynika z założeń raportu, "rynek nieruchomości gruntowych o dużych powierzchniach, ma charakter inwestycyjny wymagający dużych kapitałów, na którym występuje niewielka liczba kupujących". Niewielki popyt znajduje zaś swoje bezpośrednie przełożenie na ustalenie ich wartości. W tym kontekście, zastosowanie do oszacowania wartości działki nr [...], niewłaściwie dobranych transakcji porównawczych, mogło doprowadzić do nieprawidłowego (zaniżonego) ustalenia jej wartości przed podziałem, w konsekwencji zaś mieć wpływ na wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej. Trafne są również te zarzuty skargi, które dotyczą nieuwzględnienia w dokonanej wycenie nieruchomości po podziale faktu, że 6 spośród nowo wydzielonych działek (o geodezyjnych numerach [...],[...],[...],[...][...],[...]) nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, mając również gorsze warunki dla wykonania przyłączy do sieci infrastruktury technicznej. Fakty te, jakkolwiek zasygnalizowane w opinii, nie znalazły swego wyraźnego odzwierciedlenia w dokonanym szacunku, zaś ustalone ceny metra kwadratowego gruntu każdej z wydzielonych działek (w tym także działek, posiadających bezpośredni dostęp do drogi publicznej oraz korzystniejsze warunki wykonania przyłączy) oscylują wokół tej samej kwoty (83,30 zł. - 84,80 zł.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie podzielił natomiast tych zarzutów skargi, które zmierzają do zakwestionowania sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania operatu szacunkowego, przez pryzmat ceny nieruchomości, ustalonej w umowie zamiany z dnia [...] października 2002r. oraz oszacowanej w operacie szacunkowym z dnia [...] czerwca 2006r., sporządzonym przez A. T. Po pierwsze bowiem, żadna ze wskazanych w tychże dowodach wartości nie jest weryfikowalna, nie może zatem przesądzać, iż przyjęcie za miarodajne wartości, określonych w operacie szacunkowym B. L., dowodzi systematycznego spadku wartości szacowanej nieruchomości, sprzecznego z powszechną na rynku tendencją wzrostową. Ponadto, w ocenie Sądu, umowa zamiany, ze swej istoty, nie może być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, o której mowa w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), bowiem stanowi czynność prawną, w której wystąpiły szczególne warunki jej dokonania. Obie strony były bowiem zainteresowane uzyskaniem świadczeń wzajemnych innych niż pieniądz (konkretne działki, należące do konkretnych właścicieli), przez co brak jest podstaw do przyjęcia, że określona w umowie wartość zamienianych nieruchomości stanowiła najbardziej prawdopodobną jej cenę, możliwą do uzyskana na rynku, w rozumieniu art. 151 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. nr 261 z 2004r., poz. 2603 ze zm.). Nie ulega też wątpliwości, że wyceny sporządzone przez różnych rzeczoznawców majątkowych zwłaszcza w różnym czasie mogą się nawet znacznie różnić, w zależności od ich celu, stanu rynku nieruchomości, warunków ekonomicznych w jakich są dokonywane oraz dostępu rzeczoznawcy do cen obowiązujących na rynku. Może mieć miejsce sytuacja, w której mimo różnic nie stwierdza się żadnych nieprawidłowości w sporządzeniu poszczególnych operatów szacunkowych, czego wyrazem jest choćby uregulowanie prawne, zawarte w art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jakkolwiek zatem wartość (części) nieruchomości, będącej przedmiotem szacowania przez B. L., określona w operacie szacunkowym A. T. jest wyższa niż wartość spornej nieruchomości przed podziałem, ustalona przez B. L., fakt ten, sam w sobie, nie przesądza zdaniem Sądu pierwszej instancji o wadliwości któregokolwiek z operatów. Badanie prawidłowości operatu, sporządzonego przez A. T. wykraczało zaś poza zakres rozpoznawanej sprawy, skoro został on sporządzony na potrzeby i w ramach innego postępowania, określając wartość szacowanej wówczas nieruchomości na inną datę. Wartość nieruchomości w tej dacie (przed i po poprzednim podziale nieruchomości), ustalona prawidłowo lub nie, pozostaje zaś bez wpływu na przedmiot niniejszego postępowania, którego istotą jest ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2005r. Również troska skarżącego o prawidłowe wydatkowanie środków publicznych na sporządzane operaty, jakkolwiek cenna, nie ma przełożenia na ocenę prawidłowości ich sporządzenia. Niezrozumiały jest zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzut nieuwzględnienia w sporządzonym operacie "wzajemnego położenia względem siebie działki nr [...] i działki [...], mającego istotny wpływ na jej wartość", zwłaszcza w kontekście podnoszonego (trafnie) zarzutu "geodezyjnej" samodzielności działki nr [...], mogącej być przedmiotem samoistnego obrotu. Fakt usytuowania działki nr [...] (wzdłuż ulicy [...]) miał znaczenie dla możliwości dokonania projektowanego podziału działki nr [...] (co zresztą skarżący podnosił, uzasadniając jej dokupienie w 2005r.), natomiast nie zapewniał działce [...] dostępu do drogi publicznej czy mediów, skoro działka ta przylegała bezpośrednio do ul. [...] (drogi publicznej, wyposażonej w media). Podsumowując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi biorąc pod uwagę, istotne wadliwości operatu szacunkowego, sporządzonego przez B. L., niedostrzeżone przez organy w toku postępowania wyjaśniającego, skutkujące naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. J. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną jego interpretację i w konsekwencji niewłaściwą subsumcję oraz 2. art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a. poprzez naruszenie zasady wyrokowania na podstawie akt sprawy, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przede wszystkim ze względu na to, że zaskarżony wyrok błędnie ukierunkowuje dalsze postępowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej J. J. wskazał, że fakt, iż działka o nr [...] przylega bezpośrednio do drogi publicznej, jaką jest ul. [...], nie oznacza, że ma ona tym samym dostęp do mediów, a w każdym razie nic takiego nie wynika ze zgromadzonych w sprawie akt. Przeciwnie, na odcinku od ul. [...] do ul. [...], a zatem na odcinku, na którym znajduje się działka nr [...], nie ma do dnia dzisiejszego i nie było wcześniej sieci wodociągowej, ani kanalizacyjnej, jak to bezpodstawnie przyjął w uzasadnieniu swego orzeczenia WSA w Łodzi. W momencie wyceny dokonywanej przez Panią B. L. nie było tam również sieci energetycznej, którą w 2006r. zbudował skarżący z własnych środków na podstawie umowy zawartej z Łódzkim Zakładem Energetycznym. Po przeciwległej stronie ul. [...] znajduje się tylko sieć gazowa. Natomiast linia telefoniczna została ułożona przez TPSA na gruncie skarżącego i za jego zgodą. Bez dokupienia działki nr [...] nie ma możliwości wykonania sieci wodno-kanalizacyjnej na w/w odcinku ul. [...]. Powyższe wynika jasno z załączonej mapy geodezyjnej. Dla wykonania powyższych instalacji bezwzględnie konieczne jest dysponowanie prawem do północnego pasa działki nr [...]. Właśnie z tego powodu tak istotne było dokupienie przez skarżącego działki nr [...], co podnosił on osobiście w trakcie rozprawy, ale finalnie umknęło to uwadze WSA w Łodzi. A to właśnie położenie działki o nr [...] wzdłuż ul. [...] zapewniło działce [...] dostęp do wszystkich mediów, albowiem to w ul. [...], a nie w ul. [...] - jak to przyjął WSA w Łodzi - znajdują się wszystkie media. Nieuwzględnienie powyższej niezwykle istotnej okoliczności faktycznej przez WSA w Łodzi błędnie ukierunkowuje dalsze postępowanie, a przede wszystkim daje możliwość sporządzenia oraz przyjęcia po raz drugi wadliwego operatu szacunkowego. Dokupienie działki nr [...] ewidentnie podniosło bowiem wartość działki nr [...], o czym w operacie nie ma mowy i czego WSA w Łodzi od autora operatu nie wymaga. Skarżący nie może się z powyższym przeoczeniem Sądu pogodzić, albowiem pozostawienie tej sprawy samej sobie implikowałoby dla niego negatywne następstwa finansowe. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną nietrafnym jest przyjęcie, że umowa zamiany, jaką skarżący zawarł w 2002r. z gminą miasta Łódź, nie może stanowić miarodajnego źródła informacji na temat wartości nieruchomości. Takie stanowisko jest zdaniem J. J. rezultatem błędu w wykładni art. 15 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten wymaga, by w przypadku zawarcia umowy zamiany nieruchomości pomiędzy gminą (czy innym podmiotem publicznym), a osobą fizyczną, o nierównej wartości, obowiązkowo zastosować rozliczenie w formie pieniężnej. Powyższy przepis stanowi: "W przypadku nierównej wartości zamienianych nieruchomości stosuje się dopłatę, której wysokość jest równa różnicy wartości zamienianych nieruchomości". W świetle powyższego przepisu oczywiste jest, że gmina oraz każdy inny podmiot publiczny, przed zawarciem umowy zamiany musi wcześniej dokonać wyszacowania wartości zamienianej nieruchomości, w formie operatu szacunkowego sporządzanego przez rzeczoznawcę majątkowego. Ani gmina, ani żaden inny podmiot publiczny, nie może zamienić swej nieruchomości na inną nieruchomość bez ustalenia wartości i bez zastosowania dopłat w wypadku nierównej wartości zamienianych nieruchomości. W trakcie rozprawy przed WSA w Łodzi skarżący osobiście podnosił, iż wartość nieruchomości wpisana do protokołu z rokowań prowadzonych w 2002r. była wynikiem wyceny biegłego realizującego zlecenie Urzędu Miasta Łodzi. W konkluzji skargi kasacyjnej J. J. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o orzeczenie o kosztach, w tym również kosztach zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodziły. Tak więc w tym wypadku, postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z uwagi na to, że w skardze kasacyjnej powołano zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był w pierwszej kolejności ocenić pierwsze z wymienionych zarzutów, bowiem odniesienie się do tego czy istotnie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni wskazanego przepisu prawa materialnego możliwe jest tylko na gruncie ustaleń faktycznych niebudzących najmniejszych wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2006 r. II FSK 1328/05, Lex nr 193314). Za nieusprawiedliwiony uznać należało zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Zasadą jest zatem orzekanie przez sąd na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania, toczącego się przed organami obu instancji; wyjątek stanowi sytuacja określona w art. 55 § 2 P.p.s.a., a ponadto Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane, a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie akt sprawy przesłanych mu przez organ, opierając ustalenia faktyczne wyłącznie na dokumentach zgromadzonych w tychże aktach. Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. doszłoby wtedy, gdyby Sąd I instancji orzekł w oparciu o dowody spoza akt, których nie dopuścił na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., ewentualnie pominął jakiś dowód. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Za naruszające zasadę wyrażoną w art. 133 § 1 ustawy uznaje się np. samodzielne ustalenie przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy na podstawie dowodów i faktów, które nastąpiły po dniu wydania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy i z tego względu nie mogły być znane temu organowi (wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II FSK 659/05 - ONSA i WSA 2007/2/35). Jak wynika ze skargi kasacyjnej jej autor kwestionuje wyłącznie uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej ustalenia rzeczywistego przebiegu lini wodociągowej. Wojewódzki sąd administracyjny przyjął, że w media wyposażona jest ul. [...], podczas gdy J.J. podnosi, iż media znajdują się w ul. [...], a nie w ul. [...]. Autor skargi kasacyjnej kwestionuje więc poczynione przez sąd ustalenia faktyczne co dla skuteczności zarzutu wymagało powołania także art. 141 § 4 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uzasadnia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku także zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną jego interpretację i w konsekwencji niewłaściwą subsumcję. Zgodnie z tym przepisem nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem zamiany na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych. W przypadku nierównej wartości zamienianych nieruchomości stosuje się dopłatę, której wysokość jest równa różnicy wartości zamienianych nieruchomości. Zamiana nieruchomości następuje w drodze dwustronnej czynności prawnej, a nie decyzji administracyjnej. Zasady ustalania dopłaty o jakich mowa w ww. przepisie nie mają zastosowania w postępowaniu związanym z ustaleniem opłaty adiacenckiej. W myśl art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 § 5 ww. rozporządzenia źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości lub sprzedaż w drodze przetargu. Jednocześnie ust. 3 powołanego przepisu zawiera otwarty katalog czynności uznawanych za transakcje o szczególnych warunkach. Wydaje się, że w realiach konkretnej sprawy tego typu transakcją może być także umowa zamiany. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, iż umowa zamiany, ze swej istoty, nie może być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, o której mowa w § 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wobec stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji