I OSK 600/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej partii politycznej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 520/13 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na bezczynność partii politycznej [...] w przedmiocie w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 520/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Fundacji [...] na bezczynność partii politycznej [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej: 1) zobowiązał partię polityczną [...] do rozpatrzenia wniosku Fundacji [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Fundacja [...] zwróciła się do partii politycznej [...], na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o udostępnienie sposobu ustalenia wysokości składek członkowskich w [...] oraz o udostępnienie dokumentów, na podstawie których składka członkowska jest partii ustalana. W dniu [...] czerwca 2012 r. Fundacja, w nawiązaniu do rozmowy telefonicznej z tego samego dnia, podczas której uzyskała wiadomość, że mail z dnia [...] kwietnia 2012 r. został przez adresata utracony, na skutek awarii komputera pod koniec kwietnia, ponownie przesłała wniosek o udostępnienie sposobu ustalenia wysokości składek członkowskich w [...] oraz o udostępnienie dokumentów, na podstawie których składka członkowska jest partii ustalana. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Skarbnik partii [...], wskazując, że działa w imieniu tej partii, odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji. Stwierdził, że informacje te nie stanowią informacji publicznej. Dodał, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej partie polityczne zostały umieszczone w katalogu podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji publicznej niejako dodatkowo, o czym świadczy analiza art. 4 i 6 tej ustawy. Zasadniczym zakresem podmiotowym ustawy objęte są bowiem władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Obowiązki partii powinny więc być ujmowane dość wąsko. Wskazał, że zgodnie z art. 6 ust 1 pkt 2 ustawy, obowiązek w nim określony nałożono jedynie na podmioty określone w art. 4 ust. 1 ustawy. Podkreślił, że dochód ze składek członków partii politycznej nie jest majątkiem publicznym, gdyż pochodzi ze środków prywatnych członków. Kwestie składek nie podlegają w ogóle pod pojęcie "spraw publicznych", nie stanowią również "danych publicznych". Polityka składkowa danej korporacji nie należy do materii ważkiej dla ogółu, jest sprawą wewnętrzną, nie oddziałującą bezpośrednio na sprawy publiczne. Również dokumenty, na podstawie których ustalane są składki członkowskie, nie stanowią informacji publicznej, gdyż nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu [...] sierpnia 2012 r. Fundacja wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność partii politycznej [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze wniosła o zobowiązanie [...] do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z ww. oraz ponowionym wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r. Zarzuciła naruszenie: - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej; - art. 11 Konstytucji RP oraz art. 23a ustawy z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych; - art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2, art. 6 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca Fundacja powołała się na zasadę jawności finansowania partii politycznych wynikającą z art. 11 ust. 2 Konstytucji i art. 23a ustawy o partiach politycznych, która razem z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 4 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 w kontekście art. 8 ust. 3) wskazuje na potrzebę udostępnienia żądanych informacji jako informacji publicznych. Wniosek odnosi się bowiem do dokumentów ustalanych przez statutowe organy partii politycznej. Dokumenty te mają charakter publiczny, gdyż organ je wydający (Komitet Polityczny) jest powołany na mocy statutu. Skoro działalność partii politycznych ma charakter publiczny, to mieszczą się w tym także organy statutowe i dokumenty o działalności publicznej przez nie wydane. W odpowiedzi na skargę partia [...] wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt. II SAB/Wa 343/12, oddalił skargę. Stwierdził, że wprawdzie partia polityczna [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie od informacji publicznej do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu, lecz żądana wnioskiem informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez uczestnika postępowania – Stowarzyszenie [...] (po zmianie nazwy [...]) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 343/12, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Uznał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył przepisy prawa materialnego, to jest art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdził, że partia [...] spełnia funkcje publiczne. Z tego względu, żądana informacja spełnia warunki informacji publicznej, dotyczy bowiem działania partii politycznej wykonującej funkcje publiczne. Skonstatował, że według art. 23a ustawy z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U z 2011 r. Nr 155, poz. 924), źródła finansowania partii politycznych są jawne. Majątek partii politycznej powstaje między innymi ze składek członkowskich co wynika z art. 24 ust. 1 tej ustawy. Statut partii politycznej [...] w art. 19 pkt 14 stanowi, że ustalanie wysokości składki członkowskiej oraz innych świadczeń członkowskich oraz tryb ich zbierania należy do kompetencji Komitetu Politycznego. Komitet Polityczny jest organem kolegialnym i jego decyzje, zgodnie z art. 11 pkt 4 statutu partii zapadają w formie uchwał. Komitet Polityczny jako statutowy organ partii jest jednocześnie podmiotem publicznym, który w ramach przyznanych statutem kompetencji podejmuje uchwały zawierające informacje, które podlegają ustawie o dostępie do informacji publicznej. W podsumowaniu Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że uchwała Komitetu Politycznego, na podstawie której ustala się wysokość składki, jest informacją publiczną i jako taka podlega ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że stosownie do postanowień art. 190 P.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji rozpoczął analizę od wskazania, że bezczynność ma miejsce, gdy organ lub podmiot zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ lub inny podmiot, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej lub podmiot zobowiązany oczekiwanego aktu. Sąd przytoczył przepisy art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Uznał, że wobec treści art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, partia polityczna [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Przypomniał, że Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do istoty sprawy sprowadzającej się do kwestii czy sposób ustalania wysokości składki członkowskiej oraz dokument, w oparciu o który jest ona ustalana jest informacją publiczną i podlega ujawnianiu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podkreślił, iż [...] spełnia funkcje publiczne. Przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym, uchwała Komitetu Politycznego na podstawie której ustala się wysokość składki jest informacją publiczną i jako taka podlega ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjął, że wskazana ocena prawna jest dla składu orzekającego ponownie rozpoznającego sprawę wiążąca, a zatem żądanie udostępnienia informacji określonej we wniosku Fundacji z dnia [...] kwietnia 2012 r. dotyczy informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji wywodził dalej, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Podmiot zobowiązany może odmówić udzielenia informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Wobec tego bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje bądź też, jeśli istnieją ku temu przesłanki, nie wydaje decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro skarżąca Fundacja nie otrzymała żądanej informacji publicznej oraz w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, to skarżony podmiot pozostaje w bezczynności. Jednocześnie Sąd nie uznał stwierdzonej bezczynności za rażącą, gdyż podmiot zobowiązany w zakreślonym terminie (przy uwzględnieniu, że na skutek awarii sprzętu komputerowego wniosek skarżącej Fundacji do [...] dotarł w dniu [...] czerwca 2012 r.) wyraził swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa co do tego, czy żądane informacje stanowią informacje publiczne. Reasumując Sąd wskazał, że partia polityczna [...] powinna rozpatrzyć wniosek skarżącej Fundacji przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej lub też wydanie decyzji odmownej, jeśli stwierdzi okoliczności wskazane w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tej informacji. Skargę kasacyjną złożyła partia [...], reprezentowana przez adwokata. I. Na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 173 ust. 1 P.p.s.a. zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2013 r. o sygnaturze akt II SAB/Wa 520/13 i wniosła o: 1. uchylenie w/w wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie od Fundacji [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. II. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła i jako podstawy kasacyjne wskazała: 1. naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na treść orzeczenia, w postaci niezastosowania art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie odrzucenia skargi mimo niewyczerpania przez skarżącego dostępnych środków prawnych w rozumieniu art. 52 § 4 P.p.s.a; 2. naruszenie prawa materialnego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie oraz naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na treść orzeczenia, w postaci naruszenia art. 149, art. 151, art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 107 K.p.a. i art. 16 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne przyjęcie, że [...] dopuściło się bezczynności; 3. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne uznanie, że dokumenty, na podstawie których składka członkowska jest w partii skarżącej ustalana, są dokumentami urzędowymi. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Fundacja [...]. Wniosła: 1) o odrzucenie skargi kasacyjnej, zgodnie z dyspozycją art. 180 P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a.; 2) z ostrożności procesowej, gdyby wniosek o odrzucenie nie został uwzględniony, o oddalenie skargi kasacyjnej, zgodnie z dyspozycją art. 184 P.p.s.a.; Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., a zatem należy ograniczyć się do problematyki podniesionej w podstawach kasacji. W pierwszej kolejności wymaga odniesienia się zarzut procesowy, tj. zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 52 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie odrzucenia skargi z powodu niewyczerpania przez skarżącego środków prawnych w rozumieniu art. 52 § 4 P.p.s.a. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło do naruszenia wskazanych w omawianej podstawie skargi kasacyjnej przepisów art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 52 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środkiem zwalczania bezczynności organów administracyjnych jest zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Jednak w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – obecnie Dz. U. z 2014 r., poz. 782) przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się tylko w przypadku dopuszczonym odesłaniem zawartym w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W razie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, przepis art. 37 K.p.a. nie ma więc zastosowania. Środka zaskarżenia nie przewiduje także ustawa o dostępie do informacji publicznej. Tryb przewidziany w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. dotyczy zaś aktów i czynności, a nie bezczynności organu (por. wyroki NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt I OSK 830/13, z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2827/13, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). . Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie oraz naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na treść orzeczenia, w postaci naruszenia art. 149, art. 151, art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 107 K.p.a. i art. 16 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne przyjęcie, że partia polityczna [...] dopuściła się bezczynności. Zarzut ten sformułowany został wadliwie. Wnosząca kasację, wbrew wymogowi art. 176 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. nie wyartykułowała odrębnie podstawy materialnej i procesowej i nie podała które z powołanych przepisów mają charakter materialny, a które procesowy. Dopiero uwzględniając odpowiednie fragmenty uzasadnienia można zrekonstruować tezę kasacji, według której nie doszło do bezczynności, gdyż partia polityczna [...] w dniu [...] czerwca 2012 r. wydała decyzję odmowną. W tej sytuacji, mimo wadliwości podstawy kasacji, możliwe jest merytoryczne odniesienie się do podniesionego zarzutu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pismo z dnia [...] czerwca 2012 r., podpisane przez Skarbnika partii [...], nie stanowi opartej o art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Przedstawiając wnioskodawcy stanowisko wobec wniosku, Skarbnik partii [...] stwierdził w piśmie, że informacje w zakresie sposobu ustalania wysokości składek członkowskich oraz dokumenty, na podstawie których ustalana jest składka członkowska, nie stanowią informacji publicznej. Stanowisko to zostało w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. kilkakrotnie powtórzone. Skarbnik nie podał żadnych innych przyczyn odmowy udostępnienia żądanych wnioskiem informacji. W myśl zaś art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzje są wydawane w sprawach z zakresu przedmiotowego informacji publicznej. W przypadku, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, wystarczy o tym poinformować w formie pisma. Pismo o takiej treści, a nie decyzję, wystosowano do wnioskodawcy. Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny tak samo ocenił charakter pisemnej odmowy udostępnienia przez partię [...] informacji publicznej, z powodu zakwalifikowania – przez partię – żądanej informacji jako niebędącej informacją publiczną w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt I OSK 564/14 (treść wyroku [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne uznanie, że dokumenty, na podstawie których składka członkowska jest w partii skarżącej ustalana, są dokumentami urzędowymi. Zgodnie z art. 190 P.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Omawiana podstawa kasacyjna jest sprzeczna z wykładnią prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 513/13. Jak wynika z tej części niniejszego uzasadnienia, w której przedstawiono stan sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tego wyroku wprost stwierdził, że uchwała Komitetu Politycznego partii politycznej [...], na podstawie której ustala się wysokość składki, jest informacją publiczną i jako taka podlega ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ocena ta była wynikiem wykładni przepisów art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 23a i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 155, poz. 924). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 8