I OSK 619/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. i B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1000/10 w sprawie ze skargi E. S. i B. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1000/10 oddalił skargę E. S., B. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Orzeczeniem z dnia [...] marca 1971 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w B., oznaczoną jako działka nr [...], stanowiącą współwłasność M. F. i L. F. z przeznaczeniem na budowę parku centralnego w B. Prezydent Miasta Torunia decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] odmówił zwrotu na rzecz E. S. i B. G. (spadkobierczyń po byłych właścicielach) nieruchomości położonej w B. przy ul. T., stanowiącej obecnie część działki [ ...] o pow. [...]ha, obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] z powodu zrealizowania celu wywłaszczenia na całości wywłaszczonej nieruchomości. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda Kujawsko- Pomorski decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia [...] września 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 209/05 oddalił skargę B. G. na decyzję Wojewody Kujawsko- Pomorski z dnia [...] stycznia 2005 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 56/06 oddalił skargę kasacyjną B. G. od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. E. S. i B. G. pismem z dnia 30 kwietnia 2008 r. wystąpiły do Prezydenta Miasta Torunia z podaniem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Kujawsko- Pomorski z dnia [...] stycznia 2005 r., wskazując na zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145a K.p.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05. Prezydent Miasta Torunia postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] przekazał Wojewodzie Kujawsko- Pomorskiemu, jako właściwemu do rozpoznania, podanie E. S. i B. G. z dnia [...] kwietnia 2008 r. o wznowienie postępowania administracyjnego. Wojewoda Kujawsko- Pomorski postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., [...] wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] listopada 2004 r., orzekającą o odmowie zwrotu wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w B. przy ul. T., stanowiącej obecnie część działki nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Następnie Wojewoda Kujawsko- Pomorski decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2005 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 145a K.p.a. skutkująca uchyleniem ostatecznej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody Kujawsko- Pomorski z dnia [...] stycznia 2010 r., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie strona w podaniu jako podstawę wznowienia postępowania wskazała art. 145a K.p.a., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, na mocy którego orzeczono o niezgodności z Konstytucją RP przepisów art. 136 ust. 6, części art. 137 ust. 2 i art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, zwanej dalej: ustawą) oraz art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Organ podkreślił, że podstawę prawną do wydania decyzji Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] listopada 2004 r. stanowiły art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy. Natomiast w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezgodny z Konstytucją RP w zakresie, w jakim uzależnia zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niezagospodarowanej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu od istnienia możliwości zagospodarowania jej zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu złożenia wniosku o zwrot części nieruchomości, a w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. W przedmiotowej sprawie zarówno Prezydent Miasta Torunia jak i Wojewoda Kujawsko- Pomorski odmówili zwrotu nieruchomości na podstawie art. 137 ust. 1 ustawy z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia na całej wywłaszczonej nieruchomości. Potwierdził to również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 7 września 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 209/05, w którym wskazał, że przeprowadzone przez organy administracji dowody wykazują zrealizowanie celu wywłaszczenia na nieruchomości i w związku z tym żądanie zwrotu nieruchomości co do zasady jest nieuprawnione. Skoro zatem przepisy zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny nie miały zastosowania w niniejszej sprawie, to zdaniem organu odwoławczego, przesłanka wznowienia określona w art. 145a § 1 K.p.a. nie wystąpiła i w związku z tym brak jest podstaw do uchylenia decyzji Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. Powyższą decyzję Ministra Infrastruktury E. S. i B. G. zaskarżyły skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi zarzuciły, że organ drugiej instancji nie odniósł się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu od decyzji Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...]stycznia 2010 r., ograniczając się jedynie do przedstawienia kalendarza czynności wykonanych w postępowaniu administracyjnym wszczętym z inicjatywy skarżących oraz do powtórzenia tej samej argumentacji prawnej, którą zaprezentował organ pierwszej instancji. Zdaniem skarżących organy administracji w przedmiotowym postępowaniu, oceniając podstawę prawną do wznowienia postępowania użyły tego samego argumentu, powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 6/05 stwierdzające niezgodność z prawem między innymi art. 137 ust. 2 ustawy. Natomiast zdaniem skarżących organy zupełnie pominęły, że Prezydent Miasta Torunia, w decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. wskazał w podstawie prawnej cały art. 137 tej ustawy – nie wyszczególniając ustępu. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: P.p.s.a.). W ocenie Sądu pierwszej instancji organy obu instancji prawidłowo uznały, że brak jest podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2005 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] listopada 2004 r. orzekającą o odmowie zwrotu wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w B. przy ul. T., stanowiącej obecnie część działki nr [...]o pow. [...]ha, gdyż w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie zaistniały przesłanki z art. 145a § 1 K.p.a. dające podstawę do jego wznowienia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05 stanowiący podstawę podania o wznowienie postępowania orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisów art. 136 ust. 6, części art. 137 ust. 2 i art. 229a ustawy oraz art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim uzależnia zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niezagospodarowanej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu od istnienia możliwości zagospodarowania jej zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu złożenia wniosku o zwrot części nieruchomości, a w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. W przedmiotowej sprawie natomiast organy odmówiły zwrotu nieruchomości z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia na całej wywłaszczonej nieruchomości. Fakt zrealizowania celu wywłaszczenia na całej nieruchomości potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 7 września 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 209/05 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 56/06 oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 września 2005 r. Przesłanki z art. 137 ust. 1 ustawy, będące faktyczną podstawą prawną ostatecznej decyzji Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2005 r., nie były przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. W tej sytuacji, skoro przepisy zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie to zasadne jest stanowisko organu, że przesłanka wznowienia określona art. 145a § 1 K.p.a. nie wystąpiła i brak było podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2005 r. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosły E. S. i B. G.. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazały na naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 137 ustawy przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania ust. 2 przywołanego artykułu oraz naruszenie art. 145a § 1 K.p.a. przez błędne przyjęcie braku podstaw prawnych do wznowienia postępowania w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że ograniczenie oceny zasadności podania skarżących o wznowienie postępowania tylko do wskazania, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności art. 137 ust. 2 ustawy wskazanego w podstawach prawnych decyzji administracyjnych w całości, doprowadziło do zaniechania przez Sąd pierwszej instancji analizy prawnej przedmiotu postępowania. Przedmiotem wniosku było postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2005 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] listopada 2004 r. W podstawie prawnej obu decyzji wskazany został art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 137 ustawy przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania ust. 2 przywołanego artykułu, należy stwierdzić, że jest on niezasadny. Wprawdzie Prezydent Miasta Torunia w decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. orzekającej o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jak i Wojewoda Kujawsko- Pomorski w decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. utrzymującej w mocy opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta Torunia, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazali na art. 137 ustawy, to niemniej jednak w uzasadnieniach prawnych obu tych decyzji został wskazany art. 137 ust. 1 ustawy. Uzasadnienie prawne to inaczej wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji wraz z przytoczeniem przepisów prawa. Różni się ono od powołania podstawy prawnej tym, że w uzasadnieniu prawnym organ wyjaśnia, dlaczego zastosował dany przepis prawa. Z uzasadnienia prawnego decyzji wynika ponadto ocena stanu faktycznego w świetle przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie oraz wykazanie związku między tą oceną a osnową decyzji. Wiążące jest zatem, co podano w uzasadnieniu prawnym decyzji. Wobec czego Sąd pierwszej instancji nie zastosował błędnie art. 137 ust. 1 i 2 ustawy, gdyż prawidłowo przyjął, że organ w zaskarżonej decyzji właściwie uznał, iż ustalony w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2005 r. stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej określonej w art. 137 ust. 1 ustawy. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145a § 1 K.p.a. przez błędne przyjęcie braku podstaw prawnych do wznowienia postępowania w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05. Zgodnie z treścią tego artykułu, można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Przesłanka ta będzie zatem spełniona, jeżeli po rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy decyzją ostateczną, w oparciu o obowiązujący przepis prawa, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, stanowiący podstawę podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a § 1 K.p.a., orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisów art. 136 ust. 6, części art. 137 ust. 2 i art. 229a ustawy oraz art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim uzależnia zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niezagospodarowanej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu od istnienia możliwości zagospodarowania jej zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu złożenia wniosku o zwrot części nieruchomości, a w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie organy odmówiły decyzjami ostatecznymi zwrotu nieruchomości z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia na całej wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 137 ust. 1 ustawy. Wobec powyższego należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przesłanki z art. 137 ust. 1 ustawy, będące faktyczną podstawą prawną ostatecznej decyzji Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2005 r., nie były przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05 orzekł o niezgodności z Konstytucją RP art. 137 ust. 2 ustawy, a zatem przesłanka wznowienia określona w art. 145a § 1 K.p.a. nie wystąpiła i brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wychodząc z powyższych założeń, należy przyjąć, że podstawy kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji.