I OSK 634/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. NSA Grażyna Radzicka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1586/09 w sprawie ze skargi B.W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Gdańska z [...] grudnia 2007 r. orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania w kwocie 906.440 zł. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. Prezydent Miasta Gdańska orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem w kwocie 465.537 zł, na rzecz Gminy Miasta Gdańska, nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], położonej w G. przy ul. [...], obręb [...], stanowiącej własność B.W., dla której Sąd Rejonowy w Gdańsku-Północ III Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. Prezydent Miasta Gdańska zezwolił na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości przez Zarząd Dróg i Zieleni w Gdańsku. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska. Na decyzję Wojewody skarżąca wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą następnie Sąd oddalił wyrokiem z dnia 25 lipca 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 186/01. Decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2000 r. orzekającą o wywłaszczeniu. Wyrokiem z dnia 25 lipca 2001 r., sygn. akt: II SA/Gd 902/01, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2001 r. Po dwukrotnym rozpoznaniu sprawy Wojewoda Pomorski ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. uchylił punkt 3 decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] czerwca 2000 r., w którym ustalono na rzecz dotychczasowej właścicielki nieruchomości odszkodowanie w kwocie 465.537 zł. Jednocześnie Wojewoda Pomorski w tej samej decyzji orzekł o ustaleniu na rzecz skarżącej odszkodowania w kwocie 725.232 zł. Powyższa kwota została pomniejszona o kwotę 554.898 zł już wcześniej wypłaconą. Decyzja ta uprawomocniła się i została wykonana. Na skutek wniesionego w dniu 10 lipca 2006 r. przez skarżącą pozwu o zasądzenia na jej rzecz od pozwanej Gminy Miasta Gdańska kwoty 13.312 zł tytułem odszkodowania za bezumowne korzystanie ze stanowiącej jej własność nieruchomości zajętej w związku z rozbudową [...], Sąd Rejonowy Gdańsk-Południe w Gdańsku postanowieniem w sprawie sygn. akt [...] z dnia [...] września 2006 r. zniósł postępowanie w sprawie i odrzucił ww. pozew. Sąd Okręgowy w Gdańsku, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. w sprawie sygn. akt III Cz 2941/06 oddalił zażalenie wniesione na ww. postanowienie. W uzasadnieniach tych orzeczeń sądy wyraziły pogląd, że wobec toczącego się postępowania wywłaszczeniowego ustalone w tym postępowaniu odszkodowanie pokryło wszystkie szkody wywłaszczonej właścicielki. Pismem z dnia 21 listopada 2007 r. skarżąca wezwała Gminę Miasta Gdańska do zapłaty kwoty 906.440 zł wraz z odsetkami za bezumowne korzystanie ze stanowiącej jej własność nieruchomości w okresie od jej zajęcia w 2000 r. do wywłaszczenia w 2006 r. Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania w łącznej wysokości 906.440 zł wraz z odsetkami za zajęcie za okres od 1 października 2000 r. do 4 lipca 2006 r. przedmiotowej nieruchomości. Decyzja stała się ostateczna w dniu 13 marca 2008 r. Pismem z dnia 20 maja 2008 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności wymienionej ostatnio decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] grudnia 2007 r., podnosząc, że podstawa prawna została nieprawidłowo zastosowana, albowiem postępowanie wywłaszczeniowe obejmowało jedynie odszkodowanie za wywłaszczenie gruntu, a nie zapłatę za bezumowne korzystanie z gruntu w okresie od 1 października 2000 r. do 4 lipca 2006 r. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] grudnia 2007 r. wskazując na bezpodstawność dochodzenia zapłaty za bezumowne korzystanie z gruntu (instytucję z zakresu prawa cywilnego) na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż ustawa ta takiej możliwości nie przewiduje. Organ I instancji podniósł, że możliwość dochodzenia należności z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub właściwe jednostki samorządu terytorialnego za okres przed dniem 1 stycznia 1999 r. istniał jedynie na gruncie warunków określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Pismem z dnia 10 września 2008 r. skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. Minister Infrastruktury zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Minister Infrastruktury wskazał, że żaden z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje odszkodowania za korzystanie z nieruchomości przez podmiot realizujący cel publiczny w okresie przed wydaniem ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej. Minister Infrastruktury podkreślił, że przepisy art. 224 i art. 225 Kodeksu cywilnego nie mogą stanowić podstawy do rozstrzygnięcia sprawy na drodze decyzji administracyjnej. Przepisy Kodeksu cywilnego nie stanowią samodzielnej podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego, przepisy te mogą mieć zastosowanie w postępowaniu administracyjnym tylko wtedy, gdy odsyła do nich konkretny przepis prawa materialnego. Odszkodowanie, którego domaga się skarżąca w niniejszej sprawie, jest odszkodowaniem za bezumowne korzystanie z nieruchomości przed datą, w której przeszła ona na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest więc ono regulowane przepisami prawa administracyjnego, co oznacza, że postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości wobec braku podstawy prawnej jest bezprzedmiotowe. Tym samym, zdaniem Ministra Infrastruktury, odmowa przyznania odszkodowania za korzystanie z nieruchomości w okresie od dnia 1 października 2000 r. do dnia 4 lipca 2006 r. narusza prawo, jednakże nie w stopniu rażącym. Rozstrzygnięcie o odmowie przyznania odszkodowania zamiast umorzenia postępowania stanowi uchybienie, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro umorzenie postępowania, jak i odmowa przyznania odszkodowania sprowadzają się do tego, że strona nie może otrzymać odszkodowania. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. wniosła skarżąca. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że gdy sąd powszechny uznał się za niewłaściwy Prezydent Miasta Gdańska nie zwrócił podania, lecz merytorycznie rozpatrzył sprawę. W wyniku merytorycznego rozpoznania sprawy, odmówił decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., ustalenia odszkodowania za zajęcie nieruchomości za okres od 1 października 2000 r. do 4 lipca 2006 r. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że możliwość dochodzenia roszczeń za bezumowne korzystanie z nieruchomości istnieje tylko przed sądami powszechnymi. Nie oznacza to, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie powinno być ustalone w pełnym zakresie, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to znaczy w decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2006 r., jednakże decyzja ta nie była przedmiotem oceny organów nadzoru. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a. – poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy dopuściły się naruszenia: a) art. 66 § 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W sytuacji gdy sąd powszechny i organ administracji publicznej uznają się za niewłaściwe do rozpatrzenia sprawy, to prawomocne orzeczenie sądu powszechnego stwierdzające właściwość organu wiąże ten organ, jeżeli sąd powszechny orzekł w sprawie jako pierwszy, a jego orzeczenia stało się prawomocne, w konsekwencji czego organ powinien orzekać w oparciu o podstawę prawną, którą strona wskazała jako podstawę swych roszczeń; b) art. 8 K.p.a. poprzez wskazanie skarżącej drogi postępowania przed sądem powszechnym, do którego wniesienie powództwa nie jest już możliwe i tym samym dopuszczenie do sytuacji, w której w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje zamykające skarżącej drogę do zaspokojenia jej roszczeń majątkowych; c) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że w chwili wydania decyzja z dnia 20 grudnia 2007 r. rażąco naruszała prawo – art. 66 § 4 K.p.a. i art. 365 K.p.c. Ponadto skarżąca zarzuciła art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi i proste zaaprobowanie stanowiska organów. W skardze podniesiono również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną, rozszerzającą wykładnię cytowanego przepisu i uznanie, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość obejmuje również wynagrodzenie za bezprawne korzystanie wskutek zajęcia nieruchomości przez okres trwania postępowania administracyjnego w przedmiocie wywłaszczenia. Jako ostatni z zarzutów strona podniosła zarzut naruszenia art. 365 K.p.c. poprzez brak uwzględnienia mocy wiąże prawomocnego orzeczenia sądu rejonowego z dnia [...] września 2006 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ze względu na to, iż zaskarżona decyzja została wydana w trybie postępowania nieważnościowego (art. 156-159 K.p.a.) należy przede wszystkim rozważyć, czy w sprawie nie zostały naruszone przepisy regulujące stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych. Skarga kasacyjna opiera się bowiem, między innymi, na zarzucie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowiącego, iż organ administracyjny stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zarzut ten strona powiązała z zarzutem rażącego naruszenia decyzją Prezydenta Gdańska z dnia [...] grudnia 2007 r. przepisów art. 66 § 4 K.p.a. i art. 365 K.p.c. Naruszenie tych ostatnich przepisów strona dostrzegła w pominięciu w postępowaniu administracyjnym faktu związania organu administracyjnego postanowieniem Sądu Rejonowego w Gdańsku z dnia [...] września 2006 r. ([...]) utrzymanym w mocy orzeczeniem Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2006 r. ([...]). Wymienionymi wyżej postanowieniami sądy odrzuciły pozew B.W. przeciwko Gminie Miasta Gdańsk o zapłatę kwoty 13.312 zł z tytułu odszkodowania za bezumowne korzystanie przez Gminę z nieruchomości skarżącej zajętej pod rozbudowę ulicy [...] w okresie od jej zajęcia do wywłaszczenia. Sądy obu instancji wyraziły przy tym pogląd, że wobec faktu zajęcia przedmiotowej nieruchomości w toku prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego skarżąca otrzymała odszkodowanie za tę nieruchomość obejmujące rekompensatę za wszystkie poniesione przez nią straty, a więc również za utracone korzyści związane z zajęciem wywłaszczonej nieruchomości jeszcze przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego. Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 66 § 4 K.p.a. stanowi, że organ administracyjny nie może zwrócić podania z tej przyczyny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy. Przepis ten oznacza tylko to, że w sytuacji, gdy sąd powszechny uznał się już za niewłaściwy do rozpoznania sprawy, organ administracyjny nie może zwrócić podania, jak to wynikałoby z regulacji wskazanej w § 3 art. 66 K.p.a. – gdy organ uznaje właściwość sądu powszechnego do rozpoznania sprawy. Przepis ten nie został naruszony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Gdańska z [...] grudnia 2007 r. odmawiającą ustalenia dodatkowego odszkodowania w kwocie 906.440 zł za zajmowanie nieruchomości skarżącej w latach 2000-2006. Organ nie zwrócił bowiem wniosku o ustalenie tego odszkodowania, a rozpoznał go merytorycznie. W pełni przy tym jest uzasadnione stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z motywów zaskarżonego wyroku, iż obowiązek merytorycznego rozpoznania wniosku czy podania nie oznacza automatycznie uwzględnienia jego żądań. Organ rozpoznający ten wniosek nie naruszył więc także przepisu art. 365 K.p.c., stanowiącego o związaniu prawomocnym orzeczeniem Sądu przez wszystkie organy państwowe i sądy. W sprawie nie doszło więc nie tylko do rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności, lecz w ogóle do obrazy przepisów wskazanych skargą kasacyjną. W szczególności strona skarżąca nie próbowała nawet uzasadnić jak został naruszony przepis art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że "wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw". Organ nie naruszył też art. 8 K.p.a. wskazując, iż do dochodzenia roszczeń właściciela z tytułu pozbawienia go posiadania przedmiotu jego własności jest właściwy – co do zasady – sąd powszechny, skoro pouczenie takie w oczywisty sposób było zgodne z obowiązującym prawem. Zaskarżony wyrok nie naruszył więc przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 P.p.s.a., skoro w sprawie nie zaistniały żadne podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 20 grudnia 2007 r. Również zarzut naruszenia przez WSA art. 141 § 4 P.p.s.a. jest nieuzasadniony, bowiem strona skarżąca nie wykazała żadnych istotnych braków uzasadnienia wyroku Sadu I instancji, a twierdzenie o brakach uzasadnienia niepozwalających na prześledzenie toku rozumowania Sądu jest wynikiem subiektywnej oceny strony, niezgodnej z rzeczywiście istniejącym stanem. Z tych względów skarga kasacyjna, jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu z mocy art. 184 P.p.s.a.