I OSK 641/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 769/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. na rzecz Gminy [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 30 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 769/16 oddalił skargę Gminy [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] października 20016 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: W dniu [...] sierpnia 2016 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek Wójta Gminy [...] o aktualizację danych ewidencji gruntów i budynków przez wykreślenie błędnej informacji o Urzędzie Gminy [...] jako zarządcy gruntu położonego na działce Nr [...] w obrębie [...] i [...]. We wniosku Wójt wskazał, że na przedmiotowej działce znajduje się cmentarz parafialny rzymskokatolicki wpisany do rejestru zabytków przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] dnia [...] stycznia 1989 r. znak [...]. Wójt Gminy przedstawił także wykaz hipoteczny z planem gruntów kościelnych należących do parafii [...] w Diecezji [...] wedle, którego w 1935 r. została założona księga wieczysta dla nieruchomości kościelnej we wsi [...] gmina [...] powiat [...], która w 1986 r. została zamknięta. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej jako K.p.a. W ocenie organu I instancji dokumenty załączone do wniosku były znane organowi przy rozpoznawaniu wniosku z 2013 r., na podstawie którego po przeprowadzeniu postępowania wydana została ostateczna decyzja z dnia [...] marca 2014 r., znak [...] odmawiająca wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Tym samym organ uznał, że brak jest podstawy materialno – prawnej do rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym. W odwołaniu od powyższego postanowienia skarżący zarzucił naruszenie art. 61 a § 1 K.p.a. przez jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z dnia 17 maja 1989r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629) – art. 24 ust. 2 pkt 2, 24 ust. 2 c przez ich niezastosowanie oraz art. 24 ust. 2 c tej ustawy w związku z art. 104 § 1 K.p.a. przez ich niezastosowanie i niewydanie decyzji odmawiającej aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Ponadto naruszenie art. 63 § 3 K.p.a. przez ich niezastosowanie i niezwrócenie skarżącemu wniosku w związku ze stwierdzeniem, że niezgodność między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym może rozstrzygać jedynie właściwy sąd powszechny. Odwołujący się nadto twierdził, że przedstawione przez niego dokumenty uzasadniały zmianę wpisu w ewidencji przez wykreślenie błędnej informacji o Urzędzie Gminy jako zarządcy gruntu położonego na działce o numerze [...], a nie wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61 a § 1 K.p.a. Po rozpoznaniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że w sprawie zaistniała druga z przesłanek wskazanych w art. 61 a § 1 K.p.a. uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania a mianowicie inne uzasadnione przyczyny. Organ wskazał, że na wniosek Wójta Gminy [...] przeprowadzone zostało postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] odmawiającą wprowadzenia zmiany w ewidencji polegającej na wykreśleniu wpisu o zarządzie Urzędu Gminy [...] działką Nr [...], na której znajduje się cmentarz komunalny stanowiący własność Skarbu Państwa. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...] przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] a skarga wniesiona od tej decyzji została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 września 2014 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Bk 433/14. Gmina [...] wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając naruszenie art. 20 ust, 2 pkt 1 lit a) i pkt 3, art. 24 ust 2 a, ust. 2 b pkt 1 lit g) i pkt 2, ust. 2 c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 11 ust. 1 pkt 1 i 3, § 12 ust. 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 5, § 35 pkt 1, 4 i 5 w zw. z § 45 ust. 2, § 44 pkt 2, § 45 ust. 1, § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 maja 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034) w zw. z art. 45 ust 1 i art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1169 ze zm.); w zw. z art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.), w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2126 z późn. zm.), poprzez ich niezastosowanie oraz niedokonanie aktualizacji w ewidencji gruntów i budynków danych w zakresie niezgodności pomiędzy danymi ewidencyjnymi a stanem faktycznym i prawnym przez wykreślenie błędnych informacji o Urzędzie Gminy [...] jako zarządcy gruntu położonego na działce o numerze [...], w sytuacji, gdy pomimo znanych obu organom okoliczności, w tym wykazanych dokumentami wraz z wnioskiem o aktualizację, zarządcą przedmiotowego gruntu, na którym funkcjonuje rzymskokatolicki cmentarz wyznaniowy wpisany na podstawie ostatecznej decyzji do rejestru zabytków może być wyłącznie Parafia Rzymskokatolicka w [...], a w konsekwencji nadużycie formalnej odmowy wszczęcia postępowania z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a. celem uniknięcia merytorycznego załatwienia sprawy. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 61 a § 1 K.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i błędną wykładnię oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 6, art. 7, art. 11, art. 15, art. 107 § 3, art. 124 § 1 w zw. z art. 126 i art. 140 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Skarżąca wniosła ponadto o przeprowadzenie dowodów uzupełniających. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że z wniosku z 2013 r. wniesionego przez skarżącego wydana została ostateczna decyzja z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] odmawiająca dokonania zmian w operacie w wykazie właścicieli i władających gruntami w obrębie [...] i [...] odnośnie działki oznaczonej nr geod. [...], na której znajduje się cmentarz. Istnienie w obrocie prawnym powyższej decyzji wyklucza możliwość prowadzenia ponownego postępowania opartego na tych samych przesłankach co uzasadniało zastosowanie art. 61 a § 1 K.p.a. Sąd wskazał również, że właścicielem działki zgodnie z wpisem w Księdze Wieczystej nr [...]prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości jest Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...] i stanowił on podstawę wpisu w ewidencji gruntów i budynków dla tej działki. Zdaniem Sądu zasadnie zatem uznały organy obu instancji, że zmiana w tym zakresie wpisu może nastąpić po uprzednim rozstrzygnięciu przez Sąd o niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym, nie mogą natomiast w tym zakresie stanowić podstawy zmian w ewidencji przedstawione dokumenty dotyczące wpisu przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków. Sąd Wojewódzki podniósł fakt, że działka na której usytuowany jest cmentarz stanowi własność Skarbu Państwa oznacza, iż jest on cmentarzem komunalnym. Zarządzenie cmentarzem komunalnym zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1969 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. 2015 poz. 2126 ze zm.) należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) na których terenie cmentarz jest położony. Wpis w ewidencji dokonany w związku z modernizacją operatu ewidencji gruntów i budynków przeprowadzoną w 2011 r. o zarządcy dla Urzędu Gminy [...] do działki nr [...] położonej w obrębie [...] i [...] Gmina [...] miał oparcie w przepisach prawa (§ 12 ust. 1 pkt 1 i 5 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2011 w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2016 poz. 1034 ze zm.). Powyższe okoliczności stanowiły podstawę wydania ostatecznej decyzji z dnia [...].03.2014 r., nr [...]przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...]. Zasadnie zatem organy uznały, że ponowny wniosek o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków oparty jest na tych samych przesłankach, które stanowiły podstawę wydania powyższej decyzji i w związku z powyższym prawidłowo przyjęły, że zachodzi podstawa do wydania zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 61 a § 1 K.p.a. Gmina [...] wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a." w związku z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji odmawiającej dokonania zmian w operacie w wykazie właścicieli i władających gruntami wyklucza możliwość prowadzenie ponownego postępowania opartego na tych samych przesłankach co wniosek o aktualizację, których istnienie wymaga kompletnego zbadania, dopuszczalne było wydanie formalnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 24 ust. 2a, ust. 2b pkt 1 lit. a), d) i lit. g) oraz pkt 2, ust. 2c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z z § 11 ust. 1 pkt 1 i 3, §12 ust. 1 pkt 1, 4 i 5, § 44 pkt 2, § 35 pkt 1, 4 i 5 w związku z § 45 us.t 1 i 2 oraz § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 maja 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034) w związku z art. 2 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2126), w związku z art. 45 ust. 1 i art. 60 ust. 1 pkt 5 usatwy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1169 ze zm.) w związku z art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.), polegającego na błędnym przyjęciu, że stan faktyczny sprawy upoważniał organy do formalnej odmowy wszczęcia postępowania, mimo że okoliczności sprawy oraz bezsporne ustalenia z akt sprawy oraz dokumentów, w tym załączonych do wniosku o aktualizację, stwierdzają bezsprzecznie o wyznaniowym a nie komunalnym charakterze cmentarza wpisanego do rejestru zabytków położonego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, co uzasadniało wykreślenie z ewidencji gruntów i budynków w drodze aktualizacji błędnych informacji o Urzędzie Gminy [...] jako zarządcy gruntu położonego na działce nr [...]; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z z art. 2 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o cmentarzach w związku z art. 24 ust. 2a pkt 2, ust. 2b pkt 1 lit. a), d) i g) i pkt 2, ust. 2c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w związku z § 11 ust. 1 pkt 1 i 3, § 12 ust. 1 pkt 1, 4 i 5, §44 pkt 2, § 35 pkt 1, 4 i 5 w związku z § 45 ust. 1 i 2 oraz § 47 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 maja 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w związku z z art. 45 ust. 1 i art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, w związku z art. 140 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r. poz. 790 ze zm.) poprzez błędną wykładnie polegającą na uznaniu, że fakt usytuowania cmentarza na działce stanowiącej własność Skarbu Państwa przesądza o statusie cmentarza komunalnego, którego zarządzanie należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) na terenie jakich jest położony, pomimo, że o założeniu cmentarza komunalnego decyduje rada gminy w formie uchwały, dopuszczalne było dokonanie wpisu do ewidencji gruntów i budynków urzędu gminy jako zarządcy nieruchomości; 2) naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotnych wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 1 P.p.s..a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 61 a § 1 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 81 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. i art. 140 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organów administracji nie zastosował środka określonego w ustawie, przyjmując budzącą wątpliwość ocenę zebranego przez organy materiału, uznając jedynie uzasadnienia rozstrzygnięć organów świadczące na niekorzyść skarżącego, a także niedostrzegając, że materiał mógłby zostać oceniony zupełnie inaczej w przypadku wszczęcia merytorycznego postępowania, możliwości czynnego w nim uczestnictwa skarżącego, przeprowadzenia zgłoszonych dowodów i ich swobodnej oceny oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o aktualizację, wszechstronnego zbadania tożsamości przesłanek wniosku o aktualizację oraz ostatecznej decyzji odmawiającej dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, co mogło w efekcie przechylić wynik sprawy na korzyść skarżącego; b) art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. wyrażające się w niewłaściwej kontroli działalności organów administracji poprzez nieprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów, w sytuacji gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości związanych z oceną zgodności z prawem wydania zaskarżonych postanowień organów w zakresie ustalenia budzących wątpliwości okoliczności materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym oraz braku tożsamości przesłanek ostatecznej decyzji i wniosku o aktualizację, co w rezultacie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadzić do innego, korzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia; c) art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. wyrażające się w niewłaściwej kontroli działalności organów administracji przez Sąd pierwszej instancji poprzez nieustosunkowanie się w zaskarżonym wyroku do argumentów i zarzutów zawartych w skardze wskutek: - zaniechania odniesienia się do podniesionych w skardze zarzutów w zakresie obowiązku wszczęcia postępowania administracyjnego wynikającego z art. 24 ust. 2a pkt 2, ust. 2b pkt 1 lit. a), d) i g) i pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 11 ust. 1 pkt 1 i 3, § 12 ust. 1 pkt 1, 4 i 5, § 44 pkt 2, § 35 pkt ł, 4 i 5 w zw. z § 45 ust. 1 i 2 oraz § 47 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 maja 2001 r. w sytuacji wątpliwej tożsamości przesłanek ostatecznej decyzji i wniosku o aktualizację; - pominięcia w ocenie istotnej dla sprawy okoliczności, jaką było niepodjęcie przez Radę Gminy [...] uchwały w sprawie założenia cmentarza komunalnego położonego na działce nr [...] w [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zadecydowało o wadliwym przyjęciu statusu cmentarza komunalnego i błędnym przyjęciu związku przyczynowego pomiędzy usytuowaniem cmentarza i jego statusem a poprawnością wpisu do ewidencji gruntów i budynków zarządcy nieruchomości; co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nieprzekonywującego, błędnego i wadliwego uznania, że były podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie aktualizacji błędnych danych w ewidencji gruntów i budynków. Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji oraz w postępowaniu kasacyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci: - odpisu z księgi wieczystej [...]prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], VI Wydział Ksiąg Wieczystych według stanu z dnia [...] grudnia 2016 r. (w aktach sprawy sądowej przedłożony na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku w dniu 22 grudnia 2016 r.); - decyzji nr [...] z [...] stycznia 1989 r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (w aktach sprawy załączona wraz z wnioskiem o aktualizację z [...] sierpnia 2016 r.), - zaświadczenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2016 r. (w aktach sprawy załączone wraz z wnioskiem o aktualizację z [...] sierpnia 2016 r.); - wykaz hipoteczny z 1935 r. rep. lit nr [...] wraz planem gruntów kościelnych należących do parafii [...] w Diecezji [...] z Archiwum Państwowego w [...] z [...] lipca 2016 r. (w aktach sprawy załączony wraz z wnioskiem o aktualizację z [...] sierpnia 2016 r.); - decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] marca 2014 r. (w aktach sprawy załączona wraz ze skargą z [...] listopada 2016 r.); na okoliczność ustalenia możliwości konkretyzacji materialnoprawnych podstaw do rozpatrzenia wniosku z [...] sierpnia 2016 r. o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków; ze względu na brak tożsamość jego przesłanek z decyzją [...] z [...] marca 2014 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należy sytuacja gdy w tej samej sprawie zapadło rozstrzygnięcie. Wypada przypomnieć również, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1053/17 i z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1987/12, dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Wskazać należy, że decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów K.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska (w:), M. Jaśkowska, B. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz; Kraków 2005, s. 968). Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie reprezentowany jest jednolity pogląd, w którym podkreśla się, że dla stwierdzenia, iż doszło do naruszenia zasady res iudicata, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw, z których pierwsza została zakończona ostatecznym rozstrzygnięciem. Jednocześnie podkreśla się, że tożsamość ta istnieje wówczas, gdy w sprawie wystąpią te same podmioty oraz będą one dotyczyły tego samego przedmiotu przy niezmienionym stanie faktycznym. W literaturze wskazuje się także, że pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania strony lub nałożonego na nią obowiązku, podstawa prawna oraz stan faktyczny (tak m.in. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2011, Wyd. 9, str. 336). A zatem dla oceny, że dane ostateczne rozstrzygnięcie korzysta z powagi rzeczy osądzonej, niezbędne jest, aby rozstrzygało ono sprawę co do istoty. Akt ten musi zatem rozstrzygać o prawach lub obowiązkach stron. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok NSA z dnia 14 października 1991 r., sygn. akt SAB 29/91, CBOSA). Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć, stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] października 20016 r. nr [...]. Organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na fakt istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...] przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...]. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę w niniejszej sprawie wskazał na tożsamość niniejszej sprawy ze wskazaną wyżej sprawą. Brak jednak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jakichkolwiek rozważań, dlaczego sprawa z wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. o aktualizację danych w ewidencji gruntów i budynków jest tożsama ze sprawą z wniosku z dnia [...] lipca 1013 r. o zmianę w wykazie właścicieli i władającymi gruntami. W szczególności dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał, podobnie jak organy administracji, że dokumenty, które dołączyła skarżąca do wniosku o aktualizację ewidencji (decyzja z dnia [...] stycznia 1989 r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zaświadczenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz wykaz hipoteczny z 1935 r. wraz z planem gruntów kościelnych należących do parafii [...] - uzyskanych jak wskazuje skarżąca w dniu [...] lipca 2016 r. z archiwum Państwowego w [...]) znane były organom przy wydaniu decyzji z [...] grudnia 2013 r. Wskazać w tym miejscu należy, że konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nawet co do ustalenia tożsamości prowadzonych spraw, w tym wystąpienia tego samego stanu faktycznego i prawnego przemawia za wszczęciem postępowania w danej sprawie i dopiero w jego ramach dokonywania oceny istnienia wskazanej wyżej przesłanki, której ewentualne wystąpienie skutkować będzie umorzeniem postępowania. Ponadto, dokonując kontroli wyżej wskazanego postanowienia Sąd pierwszej instancji dokonał oceny meritum żądania strony. Wskazał bowiem, że fakt usytuowania cmentarza na działce stanowiącej własność Skarbu Państwa oznacza, iż jest on cmentarzem komunalnym. Zarządzenie cmentarzem komunalnym zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1969 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) na których terenie cmentarz jest położony. Wpis w ewidencji dokonany w związku z modernizacją operatu ewidencji gruntów i budynków przeprowadzoną w 2011 r. o zarządcy dla Urzędu Gminy [...] do działki nr [...] położonej w obrębie [...] i [...] Gmina [...] miał oparcie w przepisach prawa (§ 12 ust. 1 pkt 1 i 5 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2011 w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Usprawiedliwiony zatem okazał się zarzut naruszenia art. 134 § 1 w z. z art. 61a § 1 K.p.a. i 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie dokonał bowiem oceny legalności zaskarżonego postanowienia w kontekście przepisu art. 61 a § 1 K.p.a., który zdaniem skarżącej został naruszony przez organy, i został wskazany w skardze skierowanej do Sądu Wojewódzkiego. Odnoszenie się do pozostałych zarzutów z uwagi na powyższe uchybienia byłoby przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. uwzględniając skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok i wobec tego, że istota sprawy została wyjaśniona, rozpoznając skargę, uchylił zaskarżone przed Sądem pierwszej instancji postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Wobec uwzględnienia skargi organ administracji będzie zobowiązany ponownie rozpoznać wniosek skarżącego w przedmiocie wszczęcia postępowania uwzględniając wykładnię art. 61a § 1 K.p.a. przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2, art. 207 § 2 i art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt1 lit c i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).