I OSK 645/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 12 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 358/11 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 358/11 oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. J. S. we wrześniu 2010 r. złożyła do Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sulejówku łącznie 15 wniosków, w których wniosła o przyznanie następujących zasiłków celowych w wysokości: 250 zł na zakup obuwia skórzanego, 500 zł na zakup niezbędnej odzieży, 350 zł na zakup gazu oraz 100 zł na zakup butli, 200 zł na doładowanie telefonu oraz opłacenie abonamentu, 70 zł na karnet na basen, 180 zł na zakup kostiumu kąpielowego, 150 zł na zakup torby na kółkach, 750 zł na zakup wody, 350 zł na zakup ciśnieniomierza, 2.000 zł na zakup niezbędnych leków oraz 150 zł na zakup szczepionek, 400 zł na zakup kołdry z wełny merynosa, 100 zł na zakup świec, 70 zł na zakup artykułów piśmienniczych oraz 100 zł na zakup kaloszy. W trakcie przeprowadzonego w dniu 27 września 2010 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że J. S. prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, posiada prawo własności domu jednorodzinnego w którym zamieszkuje, choć warunki mieszkaniowe są trudne (brak wody bieżącej, prądu, powybijane szyby w oknach). Ustalono ponadto, że J. S. nigdzie nie pracuje, bowiem posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jej jedynym źródłem utrzymania są świadczenia z pomocy społecznej. Burmistrz Sulejówka decyzją z dnia [...] września 2010 r. odmówił przyznania ww. zasiłków. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji decyzją z dnia 27 lipca 2010 r. przyznano J. S. pomoc na żywienie w kwocie 150 zł w ramach programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W odwołaniu od decyzji Burmistrza Sulejówka z dnia [...] września 2010 r., nr [...] J. S. opisała swoją trudną sytuację życiową i wyjaśniła, że jest pozbawiona świadczeń. Ponadto zarzuciła, że decyzja przekracza granice uznania administracyjnego i jest bezzasadna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, podkreślając uznaniowy charakter decyzji o przyznaniu zasiłku. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji uzasadniając swe stanowisko wyjaśnił podstawy wydania decyzji odmownej. Żądanie przyznania zasiłków w łącznej kwocie 6.120 zł znacznie przekraczało możliwości finansowe Ośrodka, który we wrześniu dysponował łączną kwotą 6.200 zł, przeznaczoną dla 43 rodzin. Udzielenie zasiłku w kwocie wyższej niż przewidziana dla każdego wnioskującego znacznie zmniejszyłoby zdolność MOPS do świadczenia pomocy innym potrzebującym. W ocenie Kolegium organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W skardze do Sądu J. S. przedstawiła swą trudną sytuację zdrowotną i materialną oraz zarzuciła, że decyzja została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż decyzje organów obu instancji nie naruszają prawa. Sąd zwrócił uwagę na to, iż ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomoc społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) w art. 2 ust. 1 określa cele pomocy społecznej jako umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Określenie w art. 3 ustawy zadań pomocy społecznej jako wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka nie oznacza, że pomoc społeczna ma obowiązek utrzymywania osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej oraz zaspakajanie ich wszystkich potrzeb i oczekiwań. Wiąże się to z ograniczonymi możliwościami finansowymi Ośrodka oraz znaczną ilością osób wymagających wsparcia, wzrastającą z uwagi na kryzys. Sąd przytacza przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej stanowiący o możliwości przyznania zasiłku celowego w celu zaspokojenia wymienionych w nim różnorakich potrzeb bytowych. Z powołanego wyżej przepisu wynika, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, co już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, że sam fakt spełniania ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego w żądanej przez nią wysokości. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej wynika, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ powinien kierować się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Sąd nie uznał za zasadny zarzutu skarżącej dotyczącego przekroczenia przez organy granic uznania administracyjnego. Uznanie to obejmuje również prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalić w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Możliwości finansowe organów odpowiedzialnych za udzielenie pomocy nie są nieograniczone, a liczba osób wymagających wsparcia jest znaczna i stale rośnie. Tym samym organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb ubiegających się o pomoc, a zwłaszcza udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Ponadto w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśniono motywy podjętego rozstrzygnięcia. Zaznaczono, że organy pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi oraz, że muszą mieć na względzie nie tylko potrzeby skarżącej (która otrzymuje stałe wsparcie z pomocy społecznej) i cel pomocy, ale także potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Jak wskazano MOPS w Sulejówku w okresie objętym zaskarżoną decyzją dysponował na zasiłki celowe łączną kwotą 6.200 zł, co stanowiło kwotę 144,19 zł na osobę/rodzinę. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej P.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. S. , reprezentowana przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 8 i art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., przez oddalenie skargi, mimo iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uchyliło decyzji organu pierwszej instancji, mimo że skarżąca została nieprawidłowo zawiadomiona o terminie wywiadu środowiskowego i w konsekwencji nie uczestniczyła w tym wywiadzie, a sam wywiad nie został przeprowadzony należycie, co doprowadziło do odmowy udzielenia zasiłku celowego, a organ nie posiadał niezbędnego materiału dowodowego w sprawie, brak prawidłowego zawiadomienia o czynnościach, tj. wysłanie go zbyt późno i przeprowadzenie czynności procesowych oraz wydanie decyzji administracyjnej przed odebraniem przez skarżącą zawiadomienia o przeprowadzeniu czynności pozbawiło ją możliwości czynnego uczestniczenia w postępowaniu, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. i art. 8 K.p.a., b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., przez oddalenie skargi, mimo iż Kolegium nie uchyliło decyzji organu pierwszej instancji, choć organ pierwszej instancji nie przeprowadził wywiadu środowiskowego w sytuacji gdy aktualizacja wywiadu powinna być przeprowadzona, bowiem ostatnia aktualizacja wywiadu została przeprowadzona blisko 6 miesięcy przed wydaniem decyzji, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo tego, że organ administracji dokonując oceny materiału dowodowego naruszył w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 K.p.a. i w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na błędnych okolicznościach faktycznych, których podstawę stanowił jedynie materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącej zebrany w sprawie przez organ administracji, d) art. 106 § 3 P.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów uzupełniających, których przeprowadzenia domagała się skarżąca w skardze i pismach następnych, których przeprowadzenie doprowadziłoby do ustalenia, że zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem i przekracza granice uznania administracyjnego; 2) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przez jego błędną wykładnię i uznanie, iż brak uczestnictwa w prowadzonym wywiadzie środowiskowym stanowi podstawę do wydania decyzji odmownej, mimo iż skarżąca nie uczestniczyła w wywiadzie środowiskowym bez własnej winy, gdyż zawiadomienie o przeprowadzeniu wywiadu otrzymała dopiero po dacie przeprowadzenia tego wywiadu, b) art. 3 ust 1 i 2 tej ustawy przez błędną wykładnię, tj.: przyjęcie, że zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje w zgodzie z realizacją podstawowych celów opieki społecznej, w szczególności, iż nieprzyznanie zasiłków celowych nie jest konieczne skarżącej do zaspokojenia niezbędnych potrzeb skarżącej i umożliwiło jej życie w warunkach odpowiadających godności człowieka a podejmowane działania zmierzały do życiowego usamodzielnienia i integracji ze środowiskiem skarżącej; c) art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez błędną wykładnię i przyjęcie, że zaskarżone rozstrzygnięcie w przedmiocie nieprzyznania J. S. zasiłków celowych usprawiedliwione jest okolicznościami uzasadniającymi udzielenie pomocy, mimo iż poszczególne wnioski zasługiwały na uwzględnienie; d) art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy przez jego niezastosowanie i nieprzyznanie skarżącej zasiłku celowego na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych w sytuacji, gdy skarżąca wskazała konkretne potrzeby, które powinny być zaspokojone, jako podstawowe potrzeby życiowe a ponadto spełniała warunki do przyznania tego zasiłku, natomiast organ stwierdzając, iż potrzeby strony są znaczne, odmówił przyznania jakichkolwiek zasiłków celowych, mimo iż przyznanie części wnioskowanych zasiłków celowych skarżącej nie stanowiłoby znacznego obciążenia dla budżetu organu pierwszej instancji. Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały opłacone w całości lub w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że okres 2009/2010 był dla skarżącej wyjątkowo trudny, ponieważ przebywała w szpitalu a później na rehabilitacji. Organ załatwiając złożone wnioski postanowił przeprowadzić wywiad środowiskowy. Termin przeprowadzenia wywiadu wyznaczył na 27 września 2010 r. Zawiadomienie o tym wysłał listem poleconym 17 września, a więc zaledwie 10 dni przed planowanym wywiadem. Skarżąca zawiadomienie to odebrała 5 października 2010 r., a więc 8 dni po planowanym wywiadzie i po wydaniu decyzji w tej sprawie. W niniejszej sprawie strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy. Organ zbyt późno wysłał stronie zawiadomienie o dokonaniu czynności, przez co skarżąca otrzymała pismo informujące o dacie dokonania czynności już po dokonaniu czynności i wydaniu decyzji w sprawie. Nie zważając na powyższe, organ pierwszej instancji przeprowadził czynności mimo braku powiadomienia o nich strony, czym naruszył art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz 8 oraz 10 § 1 K.p.a. W takiej sytuacji organ drugiej instancji, nie uchylając decyzji organu pierwszej instancji naruszył art. 138 § 2 K.p.a. Ustalając nadto, iż strona została poinformowana o tych czynnościach, mimo wyraźnych przeciwnych oświadczeń organu pierwszej instancji jak i treści zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia o czynnościach, Kolegium naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę w okolicznościach wskazanych powyżej naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ P.p.s.a., które to naruszenie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie naruszono również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., przez oddalenie skargi, mimo iż SKO nie uchyliło decyzji organu pierwszej instancji, choć organ pierwszej instancji nie przeprowadził wywiadu środowiskowego. Stosownie do art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W związku z powyższym aktualizacja wywiadu winna być przeprowadzona w niniejszej sprawie. Brak jej przeprowadzenia winien skutkować uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania sprawy. W ocenie skarżącej uzasadniony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo tego, że organ administracji dokonując oceny materiału dowodowego naruszył w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Rozpatrujący sprawę organ administracji, dokonując niekorzystnych dla skarżącej ustaleń faktycznych w sprawie, oparł się o wywiady środowiskowe, które jednak nie mogły zostać, według twierdzeń organu administracji, uaktualnione z powodu nieobecności skarżącej w domu. Zatem nie sposób przyjąć, że w niniejszej sprawie organ rzeczywiście ustalił warunki oraz stan zdrowia skarżącej, co powinno mieć decydujące znaczenie dla wydania decyzji. Organ nadto nie ustalił, czy poszczególne wnioski skarżącej o zasiłki celowe są zasadne i czy organ ma możliwość udzielenia skarżącej choć części zasiłków celowych. Organ poprzestał natomiast na stwierdzeniu, iż ponieważ łączna kwota wnioskowanych środków przekracza możliwości budżetowe ośrodka pomocy społecznej, odmówił przyznania wszystkich zasiłków celowych (a więc także poszczególnych zasiłków celowych, opiewających czasem na nieznaczne kwoty). Poprzestanie na nieaktualnych wywiadach środowiskowych, brak ustalenia zasadności poszczególnych wniosków skarżącej i możliwości ośrodka pomocy społecznej w przyznaniu skarżącej pomocy co do poszczególnych wniosków oraz omówione powyżej błędne przyjęcie przez organ II instancji, iż skarżąca została poinformowana przez organ I instancji o terminie czynności postępowania, stanowiło naruszenie przepisów art. 7 i 77 oraz 80 K.p.a., nakładających na organ obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i załatwienia jej z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Artykuł 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej, która to decyzja powinna zaś odpowiadać wymogom określonym w art. 107 K.p.a., tj. zawierać m.in. prawidłowe i wyczerpujące uzasadnienie rozstrzygnięcia. Organ administracji powinien zatem w uzasadnieniu konkretnie określić, co było podnoszone przez skarżącą w trakcie postępowania administracyjnego, jaką kwotą dysponował na udzielenie pomocy społecznej, jaka kwota została już rozdysponowana – komu (jaki był powód przyznania pomocy) i na jakie potrzeby oraz w jakiej wysokości przyznawał pomoc na poszczególne potrzeby mieszkańców, a także na podstawie jakich kryteriów. Powyższych kwestii organy administracji, za wyjątkiem wskazania globalnej kwoty na fundusze celowe jaką dysponował organ, nie ustaliły. Decyzje tychże organów nie zawierały żadnych twierdzeń odnośnie ww. kwestii (por. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1515/06). Zgodnie z powyższym, zdaniem skarżącej, decyzje te muszą być zakwalifikowane jako nadmiernie dowolne, a zatem przekraczające granice uznania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł wskazanych wyżej uchybień w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji i oddalił skargę, a uchybienia te są tego rodzaju, że mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem przepisów postępowania co miało istotne znaczenie dla wyniku sprawy, tj. naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 151 P.p.s.a. W związku z powyższym należy wskazać, że organy administracji błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy, opierając się jedynie na gołosłownych twierdzeniach organu administracyjnego pierwszej instancji, świadczących na jej niekorzyść, a Sąd wadliwie ustalony stan faktyczny bezpodstawnie zaaprobował i przyjął jako swój. Sąd ten pominął nadto wnioski skarżącej o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów, przez co naruszył art. 106 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd przeprowadza ww. dowody z urzędu lub na wniosek strony w sytuacji, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, 2) nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie wnioskowanych dowodów doprowadziłoby, zdaniem skarżącej, do ustalenia, że zaskarżona decyzja SKO nie jest zgodna z prawem. Powyższe kwestie mają zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności odmowy przyznania zasiłku celowego, o który zwracała się skarżąca. Ocena Sądu, przy braku możliwości weryfikacji dokumentacji w zakresie przyznawania zasiłków, w szczególności w zakresie rozdysponowania budżetem przeznaczonym na pomoc społeczną, nie może być uznana za prawidłową. WSA nie może bowiem poprzestać na oparciu orzeczenia o niepełny materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji. Powinien on zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Zgodnie z orzecznictwem NSA przeprowadzenie dowodów uzupełniających może w niektórych przypadkach zostać uznane za konieczne: "Dopuszczenie dowodu z dokumentu, który przyczyni się do szybkiego i pełnego wyjaśnienia sprawy, jest nie tylko uprawnieniem, ale i obowiązkiem Sądu" (wyrok NSA z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt II GSK 318/08). Główną podstawą odmowy udzielenia zasiłku celowego był art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, stanowiący podstawę odmowy przyznania zasiłku przy braku współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. W okresie odnośnie którego decyzja została wydana, skarżąca nie dokonała żadnej czynności, która by mogła na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej uprawniać organ pierwszej instancji do odmowy udzielenia świadczenia z pomocy społecznej. W szczególności jej nieobecność w domu, a przez to brak uczestnictwa w prowadzonym wywiadzie środowiskowym, nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej. Skarżąca bowiem nie uczestniczyła w wywiadzie środowiskowym bez własnej winy, gdyż zawiadomienie o przeprowadzeniu wywiadu otrzymała już po dacie przeprowadzenia tego wywiadu. Zdaniem strony skarżącej, nie można oczekiwać od osoby, która wnioskuje o przyznanie pomocy, aby nie opuszczała swojego miejsca zamieszkania na wypadek, gdyby organ niespodziewanie zamierzał przeprowadzić czynności w sprawie w miejscu zamieszkania beneficjenta pomocy. O takiej czynności bowiem beneficjent winien być poinformowany z wyprzedzeniem. W związku z powyższym powoływanie się przez organ na art. 11 ustawy o pomocy społecznej jako powód oddalenia wniosku o zasiłek celowy jest błędne. Zgodnie z art. 3 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, natomiast ust. 2 cytowanego przepisu stanowi, że zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Zadaniem pomocy społecznej jest nie tylko udzielenie wsparcia w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, ale również niedopuszczenie do jej powstawania. Odmowa przyznania zasiłku celowego osobie nieposiadającej dochodów nie spełnia żadnych z powyżej wskazanych kryteriów. Zarzut naruszenia powyższych przepisów jest tym bardziej uzasadniony, gdyż odmowa przyznania zasiłku uniemożliwia skarżącej egzystencję w warunkach odpowiadających godności człowieka, które to dobro osobiste jest szczególnie chronione w ustawie o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Skarżąca w sposób szczegółowy opisała swoją sytuację mieszkaniową oraz zdrowotną. Wskazała na jakie cele domaga się przyznania zasiłku celowego za wrzesień 2010 r. Decyzja organu administracji w żaden sposób nie uwzględniała konkretnej sytuacji życiowej skarżącej. Pomoc nie została "dopasowana" do jej indywidualnych potrzeb. Należy zaznaczyć, że zawarta we wskazanym przepisie indywidualizacja świadczeń wymaga pewnej elastyczności w działaniach organu – czego zabrakło w niniejszej sprawie. Powołanie się jedynie na ogólny budżet pomocy społecznej, bez uwzględnienia potrzeb skarżącej, w tym potrzeb wynikających z istotnych problemów zdrowotnych, co wyróżnia skarżącą, stanowi naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem skarżącej potrzeby beneficjentów pomocy są bardzo zróżnicowane i proste ustalenie średniej wysokości przypadającego świadczenia na osobę nie spełnia kryteriów wskazanych we wskazanym powyżej przepisie. Zarzut naruszenia przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej skarżąca uzasadnia tym, że spełnia warunki do przyznania jej świadczenia a wskazane przez skarżącą potrzeby, w szczególności na pokrycie kosztów leków i leczenia, obuwia i niezbędnej odzieży oraz gazu powinny być zaliczone do niezbędnych potrzeb życiowych. Organ wprawdzie nie ma obowiązku przyznania zasiłku, jednakże w przypadku odmowy jego przyznania wymaga to szczegółowego uzasadnienia, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Organ nie wskazał z jakiego powodu odmawia przyznania poszczególnych kwot na wskazane we wniosku skarżącej cele. Ponadto organ w ogóle nie odniósł się do kwestii, czy zaspokojenie wskazanych potrzeb życiowych jest niezbędne w realiach sprawy. Zatem odmowa przyznania skarżącej zasiłku celowego we wnioskowanej wysokości nie może zostać za uzasadnioną tylko i wyłącznie ze względu na uznaniowy charakter decyzji wydawanej przez organ administracji. W uzasadnieniu decyzji powinno zostać również wskazane jakimi kryteriami kierował się organ przy wydawaniu decyzji w sprawie. Zdaniem skarżącej, organy administracji publicznej, zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, nie wzięły pod uwagę trudnej sytuacji życiowej, w której znalazła się ona i nie zbadały, czy w tej sprawie nie zaistniała konieczność zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Sąd odwoławczy rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.) z urzędu uwzględniając tylko nieważność postępowania sądowego, której przesłanki wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy w tej sprawie nie wystąpiły. Rozpoznając sprawę w granicach podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) w art. 106 ust. 4 nakazuje przed wydaniem decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia (z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego) przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wywiad ten stanowi nieodzowną część postępowania dowodowego obrazując sytuację rodzinną, zdrowotną i majątkową strony. Ustalenia poczynione tą drogą pozwalają organowi ustalić rzeczywiste potrzeby strony oraz w przypadku wielości żądań hierarchię potrzeb, które jako niezbędne wymagać będą uwzględnienia w pierwszej kolejności, a które tego nie wymagają. Sytuację szczególną reguluje przepis art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego w przypadku ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Niezależnie od powyższych uregulowań procesowych, zawartych w ustawie o pomocy społecznej z racji odesłania z art. 14 w sprawach o świadczenia z pomocy społecznej mają zastosowanie wprost przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem obowiązują w nim zasady prawdy obiektywnej (art. 7), obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (art. 77 § 1) i właściwej jego oceny (art. 80), sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób przewidziany w art. 107 § 3 K.p.a. Zasadnie skarga kasacyjna zarzuca, iż przepisy te zostały naruszone przez organy obu instancji, czego nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę, mimo iż postępowanie administracyjne zostało dotknięte wadami, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Akta administracyjne zawierają wprawdzie aktualizację wywiadu środowiskowego, sporządzoną w dniu 27 września 2010 r., lecz wywiad ten został sporządzony bez udziału strony. J. S. została pisemnie zawiadomiona o terminie przeprowadzenia wywiadu w dniu 27 września 2010 r., lecz pismo to otrzymała dopiero w dniu 5 października 2010 r. Ostatni wywiad środowiskowy organ przeprowadził w dniu 16 kwietnia 2010 r., natomiast decyzję w tej sprawie organ pierwszej instancji wydał w dniu 30 września 2010 r., a zatem przed datą doręczenia stronie pisma o terminie przeprowadzenia wywiadu. Dokonanie tej czynności nie tylko było wymagane przez przytoczone wyżej przepisy prawne, lecz także konieczne z uwagi na zgłoszenie przez stronę różnorakich potrzeb, co niewątpliwie wymagało – po zapoznaniu się z aktualną sytuacją strony – ustalenia która lub które z potrzeb mogłyby zostać uwzględnione oraz ewentualne rozmiary pomocy mieszczące się w granicach możliwości organu. Trafnie skarga kasacyjna podnosi, iż ograniczenie się organu do wyliczenia łącznej kwoty wnioskowanych przez stronę zasiłków i stwierdzenie, że przekracza to możliwości budżetowe ośrodka pomocy narusza przepisy postępowania i czyni decyzję podjętą w postępowaniu przeprowadzonym bez czynnego udziału strony (a wiec z naruszeniem nadto przepisu art. 10 § 1 K.p.a.) sprzeczną z prawem. Te wady proceduralne decyzji sprawiają, iż nie można przyjąć, że zaskarżone decyzje odmowne zostały podjęte w granicach uznania administracyjnego i nie naruszały jego granic. Świadczenie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy ma wprawdzie charakter uznaniowy, lecz jego odmowa może nastąpić dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, którego ustalenia czynią dopuszczalnym wydanie decyzji negatywnej dla strony, którą następie organ winien uzasadnić wskazując z jakich względów odmówił stronie przyznania żądanych świadczeń. Zaniechanie aktualizacji wywiadu środowiskowego z udziałem skarżącej, nieodniesienie się do zasadności poszczególnych żądań i ich rozmiarów, w kontekście możliwości organu co do zaspokojenia przynajmniej niektórych z nich zasadnie skarga kasacyjna zarzuca jako naruszenie przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Powyższych mankamentów decyzji nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, który w opisanej sytuacji powinien był na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. uchylić obie decyzje jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na własne spostrzeżenia, co do ilości osób ubiegających się o pomoc, zgłoszonych żądań oraz możliwości finansowe Ośrodka, stwierdził, iż nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb. Wprawdzie nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że organ winien określić komu, na jaki cel przyznał i w jakiej wysokości w 2010 r. zasiłki celowe, gdyż kwestie te, jako wchodzące w zakres celowości działania organu nie są przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, który bada tylko legalność decyzji, lecz do obowiązków organu należało przy udziale strony ustalić, które z sygnalizowanych potrzeb w jej konkretnej sytuacji wymagałyby uwzględnienia, a które z uwagi na rodzaj i rozmiary nie mieszczą się w możliwościach Ośrodka. Nie uznał Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a., gdyż w myśl tego przepisu Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W sytuacji gdy postępowanie administracyjne dotknięte było istotnymi brakami, Sąd winien uchylić zaskarżone decyzje, nie było zaś przesłanek do prowadzenia postępowania dowodowego wnioskowanego przez stronę. Podkreślenia wymaga, że przeprowadzenie aktualizacji wywiadu i obowiązek odebrania stosownych wyjaśnień oraz dokumentów od strony obciąża organ, nie zaś sąd administracyjny. Sąd administracyjny może prowadzić postępowanie dowodowe w granicach określonych w powołanym przepisie i tylko w celu dokonania ustaleń będących podstawą oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd nie może zaś dokonywać ustaleń, które służyłyby merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy stwierdzić, iż wobec potwierdzonych zarzutów niewyjaśnienia stanu faktycznego ocena stosowania prawa materialnego byłaby przedwczesna. Zarzuty naruszenia prawa materialnego mogłyby podlegać ocenie przez sąd odwoławczy, gdyby stan faktyczny ustalony przez Sąd i stanowiący podstawę wyrokowania był prawidłowo ustalony i niepodważony skutecznie w skardze kasacyjnej. Z uwagi na trafność zarzutów naruszenia przepisów postępowania w warunkach określonych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej, ponieważ należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie za wykonaną pomoc prawną pełnomocnika ustanowionego z urzędu (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez WSA w Warszawie, do którego pełnomocnik winien w tym zakresie zwrócić się składając oświadczenie, o którym mowa w § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie... (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).