I OSK 646/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.S. i H.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 70/13 w sprawie ze skargi D.S. i H.S. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz D.S. i H.S. solidarnie kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 12 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 70/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.S. i D.S. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2012 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz H.S. i D.S. za nieruchomości przejęte z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przeznaczone pod budowę drogi ekspresowej oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Zaskarżonym postanowieniem Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpoznaniu odwołania H.S. i D.S., stwierdził niedopuszczalność odwołania. Organ wskazał, że pismem z dnia 25 października 2012 r., doręczonym pełnomocnikowi skarżących w dniu 7 listopada 2015 r., skarżący zostali wezwani do uzupełnienia braków formalnych odwołania przez jego podpisanie w terminie siedmiu dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik skarżących poinformował organ, że przedmiotowe odwołanie nie zawiera braków formalnych jako wniesione w trybie określonym w art. 63 § 1 k.p.a. za pomocą telefaksu i zawiera jego podpis uwidoczniony na multiplikacji dokumentu jaki odebrał organ. Organ zaznaczył, że stosownie do art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego odwołanie a co do zasady, podpis musi być własnoręczny. Minister podkreślił, że w judykaturze i doktrynie utrwalone zostało stanowisko, iż podpis to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny. Tylko tak złożony podpis może być kwalifikowany jako spełniający wymagania formalne co do treści podania. Podpis taki nie może być zastąpiony żadnym podpisem mechanicznym np. faksymilą bądź kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu. Zaś podpisanie pisma innym podpisem niż własnoręczny osoby uprawnionej traktuje się jako pismo niepodpisane. Ponadto Minister wskazał, że za podpis własnoręczny nie można uznać jego kopii. Jednocześnie stwierdził, że podpis złożony pod odwołaniem dostarczonym do organu faksem należy traktować właśnie jako kopię i w konsekwencji, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., wezwano stronę do uzupełnienia braku formalnego odwołania pod rygorem stwierdzenia jego niedopuszczalności. Skargę na powyższą decyzje wnieśli H.S. i D.S. zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 15, art. 63 § 1 i § 3 a contrario, art. 64 § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2 (per analogiam art. 107 § 3) oraz art. 134 k.p.a. W skardze wskazano, że organ bezzasadnie stwierdził niedopuszczalność odwołania, które wniesiono w sposób zgodny z przepisami prawa, a nadto, które potwierdzono - w terminie otwartym do usunięcia "braków" w sposób, który nie mógł już budzić wątpliwości co do skutecznego złożenia oświadczenia. Skarżący podkreślili, że odwołanie zostało wniesione faksem z odręcznymi stemplami podpisu wnoszącego, a następnie fakt złożenia tego odwołania oraz potwierdzenie oryginalności podpisu został potwierdzony pisemnie wraz z odręcznym podpisem wnoszącego, tożsamym z podpisem znajdującym się na pierwotnym piśmie. Skarżący wskazali również, że nie jest trafna teza, iż art. 64 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania w postępowaniu odwoławczym, bowiem przepis ten stanowi o podaniach, a odwołanie także jest podaniem. Ponadto domniemany brak uzupełnienia braków formalnych podania nie skutkuje, zdaniem skarżących, stwierdzeniem jego niedopuszczalności, lecz pozostawieniem go bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że organ prawidłowo zastosował w tej sprawie przepis art. 134 k.p.a. i zasadnie stwierdził niedopuszczalność odwołania. Sąd podkreślił, że posłużenie się faksem w celu wniesienia podania (odwołania) powoduje, że do organu wpływa kopia pisma. W efekcie podanie to dotknięte jest brakiem formalnym, gdyż nie zawiera własnoręcznego podpisu osoby go wnoszącej. Organ zasadnie wezwał więc stronę wnoszącą odwołanie do uzupełnienia tego braku poprzez podpisanie podania. Sąd zaznaczył, że z treści przepisu art. 63 § 3 k.p.a. wynika, iż podanie, w tym odwołanie, powinno być podpisane, przez co należy rozumieć umieszczenie własnoręcznego podpisu. Odwołanie bez oryginalnego podpisu strony, a więc niespełniające wymogów określonych w art. 63 § 3 k.p.a., nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a. Sąd podkreślił, że na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należy odróżnić formę wniesienia podania (odwołania), a zatem sposób jego złożenia, od formy samego podania (odwołania), które musi spełniać określone wymogi. Przepis art. 63 § 1 k.p.a. stanowi jedynie o formie jako sposobie wniesienia podania (odwołania). Przepis art. 63 § 2 k.p.a. określa zaś, co powinno zawierać podanie. Przepis art. 63 § 2 k.p.a. powinien być wykładany łącznie z przepisem art. 63 § 3 k.p.a., zgodnie z którym, podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół nadto, przez pracownika, który go sporządził. Zaś podanie wniesione za pomocą telefaksu nie musi być w ogóle podpisane, aby można było przyjąć, że złożone zostało w terminie, o ile oczywiście strona na wezwanie uzupełni brak formalny w postaci własnoręcznego podpisu. Tylko wówczas bowiem takie odwołanie będzie wywoływać skutki prawne to od daty jego wniesienia. Zdaniem Sądu organ zatem prawidłowo stwierdził w tej sprawie, że brak formalny w postaci własnoręcznego podpisu nie został uzupełniony w wyznaczonym terminie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli H.S. i D.S.zaskarżając go w całości, żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wadliwe zaakceptowanie przez Sąd takiej sytuacji, w której organ zastosował powołany przepis stwierdzając niedopuszczalność odwołania kwalifikowanym aktem administracyjnym, podczas gdy pozostawienie odwołania bez rozpoznania następuje w formie czynności technicznej w trybie art. 64 § 2 k.p.a., przy czym wada ta miała istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przyjęcie, że pozostawienie odwołania bez rozpoznania nie następuje w formie postanowienia, o jakim mowa w art. 134 k.p.a., prowadziłoby do konieczności uchylenia tego postanowienia, co otwierałoby stronie skarżącej możliwość uzupełnienia braku formalnego odwołania oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd przedstawił stan sprawy i zarzuty podniesione w skardze, ale nie odniósł się w żaden sposób do zarzutu skarżących, że pełnomocnik uzupełnił brak formalny podania poprzez wysłanie pisma (opatrzonego własnoręcznym podpisem), w którym wskazał, że podanie wysłane faksem zawiera jego podpis, gdyby Sąd odniósł się do tak konkretnego zarzutu i wyjaśnił czy wysłanie w terminie otwartym pisma, w którym pełnomocnik oświadcza, że pismo nadane faksem zawiera jego podpis, spełnia wymóg pozwalający nadać podaniu dalszy bieg, to wynik sprawy mógłby być odmienny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna została zaś oparta na zarzutach naruszenia art. 134 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie przez Sąd I instancji zastosowania tego przepisu przez organ i stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, w sytuacji gdy odwołanie to powinno było być pozostawione bez rozpoznania oraz naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd I Instancji do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. za zasadny. Powołany przepis stanowi bowiem podstawę do stwierdzenia przez organ odwoławczy w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania, która może wynikać z przyczyn podmiotowych bądź przedmiotowych. W niniejszej sprawie nie występowały jednak żadne przesłanki uzasadniające orzeczenie o niedopuszczalności odwołania. Wyjaśnić należy, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn o charakterze przedmiotowym, ma miejsce w związku z brakiem przedmiotu zaskarżenia lub też związana jest z wyłączeniem przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zaś niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych, obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka, albo wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą zdolności do czynności prawnych (Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak, J. Borkowski, C.H. Beck, Warszawa 2006 r., tezy do art. 134). Ograniczenie przedmiotowe i podmiotowe regulacji niedopuszczalności odwołania unormowanej w art. 134 k.p.a. wynika z odrębności regulacji czynności procesowej wniesienia odwołania (wyrok NSA z 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1878/13; wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1269/13). Ugruntowanym w orzecznictwie oraz doktrynie jest pogląd, że do konsekwencji prawnych braków czynności procesowej wniesienia odwołania należy stosować przepisy o następstwach prawnych braków podania, tj. art. 64 § 1 i § 2 k.p.a. Odwołanie stanowi bowiem podanie, stosownie do art. 63 § 1 k.p.a., który do podań zalicza "żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia". Zatem, w myśl art. 64 § 2 k.p.a., w sytuacji gdy podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (w tym nie zostało ono w sposób prawidłowy podpisane), organ wzywa wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania to dwie odrębne instytucje procesowe, które nie mogą być stosowane przemiennie. Ustawodawca określił bowiem ściśle przypadki, w których poszczególne instytucje mogą zostać zastosowane. W świetle powyższego, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w przedmiotowej sprawienie nie zaistniały przesłanki uprawniające organ do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Osobną kwestią pozostaje zagadnienie czy organ mógł uznać, że odwołanie wniesione za pomocą faksu zawiera braki formalne, tj. nie zostało prawidłowo podpisane. Swoje stanowisko organ opiera na stwierdzeniu, że podpis znajdujący się na odwołaniu przesłanym faksem należy traktować jako kopię podpisu. Podczas gdy, nadanie za pomocą telefaksu odwołania, które zawiera podpis strony i to własnoręczny, nie może być ocenione jako brak podpisu. Podpis ten nie może zostać uznany za techniczny odcisk pieczęci i nie można stosować do niego wykładni formalistycznej art. 63 § 1 k.p.a., bez uwzględnienia dopuszczalnej technologii wnoszenia podań, w tym telefaksu. Tylko zatem w przypadku braku podpisu na podaniu wniesionym za pomocą telefaksu czy jego zatarcia, można uznać za konieczne wezwanie strony do podpisania podania lub potwierdzenia złożenia podpisu. Skoro bowiem w przypadku wniesienia podania w formie pisemnej oraz ustnej i w razie wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego uregulowano expressis verbis wymóg podpisu, to w przypadku wniesienia podania telegraficznie, za pomocą telefaksu również należy wyprowadzić obowiązek jego podpisania, ale z uwzględnieniem sposobu przekazania za pomocą środków technologii przekazu. Odwołanie jest czynnością procesową strony, a zatem podstawowym jej elementem jest wyrażenie woli, której zewnętrznym objawem jest podpis. W konsekwencji w omawianym przypadku za wystarczające do uznania podania za podpisane jest wniesienia telegraficznie, za pomocą telefaksu, podpisanego podania. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przyznać rację skarżącym kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu uzupełnienia podpisu na odwołaniu. Brak odniesienia się przez Sąd do tej kwestii, w kontekście wyżej przedstawionego stanowiska NSA, uznać należy za naruszenie niemające wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, dlatego na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, bowiem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Przenosząc powyżej przedstawione uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skoro odwołanie wniesione telefaksem zawierało podpis pełnomocnika stron, to nie zawierało ono braku formalnego, do którego uzupełnienia organ wezwał pełnomocnika wnoszących odwołanie. Tym samym brak było podstaw, nie tylko do zastosowania art. 134 k.p.a. ale także art. 64 § 2 k.p.a. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody. Skutkiem tego Wojewoda zobowiązany będzie do merytorycznego rozpoznania odwołania. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 203 pkt 1 p.p.s.a.