I OSK 1878/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia del. NSA Jacek Hyla, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek, po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 409/13 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 409/13 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w pkt 1. uchylił zaskarżone postanowienie; w pkt 2. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; w pkt 3. zasądził od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez P. B., pełnomocnika M. K. i B. K., od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...]. Sąd wskazał, że powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Wojewoda Warmińsko-Mazurski zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej nr S na odcinku Nidzica-Napierki, którą objęta została m.in. nieruchomość położona w obrębie N., gm. J., oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0089 ha. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], Wojewoda Warmińsko-Mazurski orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 868,35 zł na rzecz M. K. i B. K. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności ww. nieruchomości oraz o zobowiązaniu do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie za pośrednictwem faksu złożył P. B., pełnomocnik M. i B. małż. K. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po dokonaniu formalnej kontroli odwołania, pismem z dnia 22 listopada 2012 r. znak: [...], wezwał P. B. do usunięcia braków formalnych poprzez złożenie własnoręcznego podpisu w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania, co będzie skutkować stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. Pismo zostało doręczone pełnomocnikowi M. K. i B. K. w dniu 3 grudnia 2012 r. W odpowiedzi na powyższe P.B. pismem z dnia 10 grudnia 2012 r. poinformował organ odwoławczy, iż odwołanie wniesione w niniejszej sprawie nie zawiera żadnych braków formalnych, gdyż zostało wniesione zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. za pomocą telefaksu i zawiera stemple jego podpisu uwidocznione na multiplikacji dokumentu jaki odebrał organ, zatem w ocenie odwołującego nie ma mowy o jakichkolwiek brakach formalnych podania złożonego faksem. Odwołujący zarzucił organowi odwoławczemu błędne twierdzenie, że podanie wniesione faksem zawiera brak formalny i że należy ów brak uzupełnić. Pełnomocnik stron wskazał, iż nie dostrzega takiej potrzeby ze względu na fakt, że przepis prawa dopuszcza wniesienie podania poprzez faks. W związku z powyższym postanowieniem dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez P. B., pełnomocnika M. K. i B. K., od decyzji odszkodowawczej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Natomiast stosownie do art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Jednocześnie Minister podniósł, że co do zasady podpis musi być własnoręczny. Powołując się na utrwalone w judykaturze i doktrynie stanowisko stwierdził, że podpis to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny, tylko tak złożony podpis może być kwalifikowany jako spełniający wymagania formalne co do treści podania. Podpis taki nie może być zastąpiony żadnym podpisem mechanicznym np. faksymilą bądź kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu. Stwierdził również, że w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęto pogląd, iż podpisanie pisma innym podpisem niż własnoręczny osoby uprawnionej (np. faksymilą lub kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu) traktuje się jako pismo nie podpisane. Organ stwierdził, że przedmiotowe odwołanie nie czyniło zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, zatem zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. pismem z dnia 22 listopada 2012 r. organ wezwał pełnomocnika M. i B. K. do usunięcia tych braków w terminie 7 dni. Zatem skoro w zakreślonym terminie braki nie zostały uzupełnione, to zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy zobowiązany był do stwierdzenia niedopuszczalności przedmiotowego odwołania. Na powyższe postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej M. K.wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 15, art. 63 § 1 i § 3 a contrario, art. 64 § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2 (per analogiam art. 107 § 3) oraz art. 134 k.p.a. w stopniu, który wpłynął na wynik sprawy w ten sposób, że doprowadził do bezzasadnego stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, które wniesiono w sposób zgodny z przepisami prawa, a nadto, które następnie potwierdzono - w terminie otwartym do usunięcia "braków" - w sposób, który nie mógł już budzić wątpliwości co do skutecznego złożenia oświadczenia. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że odwołanie zostało wniesione faksem z odręcznymi stamplami podpisu wnoszącego, a następnie fakt złożenia tego odwołania oraz potwierdzenie oryginalności podpisu został potwierdzony pisemnie wraz z odręcznym podpisem wnoszącego, tożsamym z podpisem znajdującym się na pierwotnym piśmie. Podniósł, że Minister w ogóle nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia dotyczącego okoliczności, że pełnomocnik potwierdził w otwartym terminie fakt wniesienia odwołania oraz fakt, że podpis pod tymże odwołaniem jest jego podpisem, co jego zdaniem narusza art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2 (per analogiam art. 107 § 3) k.p.a. Skarżący wskazał również, że w przepisach przewidziana jest możliwość wnoszenia podania za pośrednictwem faksu, natomiast w jego ocenie analiza treści współstosowanych przepisów art. 63 § 1 w stosunku do art. 63 § 3 a contrario k.p.a., prowadzi do wniosku, że podanie wniesione faksem nie może i nie musi zawierać odręcznego podpisu. Podnosząc, że ten wymóg ustawodawca przewidział dla podań wnoszonych ustnie lub do protokołu (art. 63 § 3 k.p.a.). Jednocześnie wskazał, że nieprawidłowo organ przyjął, iż przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania w postępowaniu odwoławczym, gdyż stanowi on o "podaniach", a odwołanie także jest podaniem. Zatem w ocenie skarżącego domniemany brak uzupełnienia braków formalnych podania nie skutkuje stwierdzeniem jego niedopuszczalności, lecz pozostawieniem bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Strony postępowania poinformowane o wniosku organu dotyczącym trybu rozpoznania skargi, nie wniosły w tym przedmiocie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za zasadną wskazał, że zakwestionowanym postanowieniem Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania wniesionego przez P. B., pełnomocnika M. K. i B. K., od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości 868,35 zł na rzecz M. K. i B.K. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Sąd I instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z powyższego przepisu wynika, że warunkiem koniecznym, który musi zostać spełniony przed przystąpieniem przez organ odwoławczy do merytorycznego rozpoznania sprawy, jest zbadanie dopuszczalności odwołania. Kontrola dopuszczalności określana jest przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, natomiast przesłanki przedmiotowe to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. Sąd I instancji wskazał, że bezsporna w niniejszej sprawie jest okoliczność wniesienia odwołania przez podmiot do tego legitymowany, tj. byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową, oraz okoliczność wniesienia odwołania od decyzji, która była zaskarżalna. Zatem, w ocenie Sądu I instancji, nie było podstaw do wydania orzeczenia stwierdzającego niedopuszczalność tego odwołania; kwestią sporną pozostaje natomiast możliwość wniesienia odwołania za pośrednictwem faksu oraz istnienie braków formalnych takiego odwołania. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z treścią przepisu art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2013 r., poz. 235). Wniesienie odwołania w tej postaci wypełnia przesłankę zachowania terminu do wniesienia odwołania. Jednakże nie spełnia innych wymogów formalnych, przewidzianych przepisem art. 63 k.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że choć kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zasadę ograniczonego formalizmu w zakresie formy i treści podania, to jednak nie oznacza to całkowitego odstąpienia od wymagań formalnych co do formy. Przestrzeganie tych ograniczonych wymagań formalnych i ustalenie przez organ administracji publicznej, czy czynność procesowa, w tym przypadku wniesienie odwołania, wypełnia je, ma podstawowe znaczenie dla ochrony interesu prawnego strony. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego. Z przepisu tego wprost wynika, zdaniem Sądu I instancji, że każde pismo strony (tu odwołanie) powinno być opatrzone oryginalnym, odręcznym podpisem strony je wnoszącej. Odstępstwem od tej zasady jest jedynie sytuacja przewidziana w przepisie art. 63 § 3a k.p.a., w którym mowa o podaniu wniesionym w formie dokumentu elektronicznego. Pismo wniesione za pośrednictwem faksu nie jest natomiast takim dokumentem w myśl przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Ponadto, powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w wyroku z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 708/11, Sąd I instancji wskazał, że posłużenie się faksem w celu wniesienia podania powoduje, że do organu wpływa kopia pisma. Podanie takie dotknięte jest brakiem formalnym, nie zawiera bowiem własnoręcznego podpisu osoby wnoszącej podanie. Obowiązkiem organu jest w takiej sytuacji wezwanie wnoszącego podanie do uzupełnienia tego braku przez podpisanie podania. Uzupełnienie braku może nastąpić zarówno przez złożenie podpisu na kopii, która wpłynęła do organu, jak i złożenie oryginału dokumentu, podpisanego przez stronę. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy słusznie, zdaniem Sądu I instancji wezwał pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniesionego za pośrednictwem faksu odwołania od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2012 r. Prawidłowo również, w ocenie Sądu I instancji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że nieusunięcie tego braku uniemożliwia wywołanie zamierzonych skutków prawnych, tj. powoduje niemożność jego rozpoznania przez organ administracji, co z kolei skutkuje pozostawieniem odwołania bez rozpoznania. Jednakże w ocenie Sądu I instancji błędne było wydanie postanowienia w tej sprawie, bowiem brak jest przepisów procesowych dających podstawę do orzekania w drodze postanowienia o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania, a tym bardziej stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy powinno być ono pozostawione bez rozpoznania. Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie, w związku z nieuzupełnieniem przez stronę braku formalnego odwołania, organ winien był pozostawić je w aktach sprawy bez rozpoznania. Pozostawienie to jest natomiast czynnością materialno-techniczną, przybierającą formę notatki bądź adnotacji na piśmie (o której organ zawiadamia stronę w formie pisma informacyjnego), a nie orzeczenia administracyjnego. W tym zakresie, zdaniem Sądu I instancji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej dopuścił się naruszenia przepisu art. 134 k.p.a., poprzez jego zastosowanie, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego postanowienia z dnia [...] grudnia 2012r. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej i zaskarżając wyrok w całości zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 134 kpa poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do stwierdzenia, że przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadku nieusunięcia przez stronę braków formalnych odwołania, ponieważ odwołanie takie powinno zostać pozostawione bez rozpoznania, co stanowi czynność materialno-techniczną, podczas gdy pozostawienie odwołania bez rozpoznania na skutek nieusunięcia jego braków formalnych jest jedną z form niedopuszczalności odwołania, która powinna skutkować wydaniem postanowienia na podstawie art. 134 kpa, a w konsekwencji poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w ocenie Sądu organ nie miał podstaw prawnych do wydania w niniejszej sprawie postanowienia w oparciu o art. 134 kpa; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa na skutek uchylenia zaskarżonego postanowienia z uwagi na błędne zastosowanie art. 134 kpa, w sytuacji gdy- wbrew stanowisku Sądu- nieusunięcie braków formalnych odwołania, skutkujące koniecznością pozostawienia odwołania bez rozpoznania zobowiązywało organ odwoławczy do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania złożonego przez P. B. pełnomocnika M. K. i B. K.od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2012 r. Wskazując na powyższe okoliczności skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia zarzutów opisanych w pkt 1 niniejszej skargi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że na skutek zaskarżenia aktu lub czynności organu administracji publicznej, sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do załatwienia, a jedynie ma obowiązek ocenić działalność tego organu. Z tego względu nie może zastępować organu administracji publicznej. Rolą sądu jest bowiem kontrola zaskarżonej decyzji i prawidłowość przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Nie można zgodzić się z twierdzeniami Sądu I instancji, ze pozostawienie odwołania bez rozpoznania powinno mieć formę czynności materialno-technicznej. Zagadnienie skutków nieuzupełnienia w zakreślonym terminie braków odwołania zostało szczególnie i odmiennie nie ż o tym stanowi art. 64 § 2 in fine kpa uregulowane w art. 134 kpa, co determinowało rygor wezwania. W przypadku odwołania pozostawienie bez rozpoznania jest jednym z przypadków stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, o którym mowa w art. 134 kpa. Formą tą dla odwołania jest ostateczne postanowienie organu II instancji. Wskazano, ze instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania jest przewidziana dla konkretnych sytuacji procesowych, które określa art. 64 § 2 kpa. Nie ulega wątpliwości, ze instytucji tej nie można stosować w trwającym już postępowaniu administracyjnym, a tym bardziej postępowaniu, prowadzonym przed organem odwoławczym, nawet w jego wstępnej fazie. Za zasadnością przyjętego rozwiązania w uchylonym przez Sąd postanowieniu przemawia fakt, że wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania w przypadku nieuzupełnienia przez stronę braków formalnych odwołania, lepiej zabezpiecza stronie możliwość ochrony jej praw w postępowaniu odwoławczym niż instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania. W razie pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania strona może podjąć obronę przed bezczynnością, składając zażalenie do organu wyższego stopnia, a następnie w razie nieuwzględnienia zażalenia, skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W przypadku zaś wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, które jest postanowieniem ostatecznym, stronie służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, bez konieczności wcześniejszego korzystania z dodatkowego środka zaskarżenia w postaci zażalenia. Podkreślono, że skarżący kasacyjnie zgadza się co do zasady z treścią uzasadnienia skarżonego wyroku w zakresie skutków wniesienia odwołania za pomocą faksu, obowiązkiem złożenia własnoręcznego podpisu pod podaniem oraz skutkami nieusunięcia braków podania w wyznaczonym przez organ terminie. Jednak poczyniona przez Sąd wykładnia, a w konsekwencji też zastosowanie przepisu art. 134 kpa budzą uzasadniony sprzeciw skarżącego i nie pozwalają na pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonego wyroku. Przepisy art. 58 kpa i art. 134 kpa są przepisami prawa materialnego, mimo że zostały zamieszczone w procesowym akcie normatywnym. Stanowią podstawę prawną do wydawania stosownych do stanu faktycznego i prawnego sprawy, indywidualnych aktów administracyjnych, tj. postanowień w przedmiocie przywrócenia lub odmowy przywrócenia terminu w pierwszym przypadku i postanowień o niedopuszczalności odwołania względnie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania w drugim przypadku. Stąd zaskarżone postanowienie nie narusza art. 134 kpa, co powinno skutkować oddaleniem skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany. Na wstępie rozważenia wymagają jednak regulacje zawarte w artykułach 63, 64 §2 i 134 kpa. Zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn o charakterze przedmiotowym obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka albo wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą zdolności do czynności prawnych( por. Kodeks Postępowania Administracyjnego- Komentarz pod red. prof. dr hab. B. Adamiak , prof. dr hab. J.Borkowski, wyd. C.H.BECK , W-wa 2006r, tezy do art. 134) W myśl przepisu art. 63§1,2,3 kpa podania ( żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wniesione pisemnie , telegraficznie, za pomocą dalekopisu, telefaxu, poczty elektronicznej albo za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej, umożliwiającego wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego tego organu, a także ustnie do protokołu. Podanie winno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, żądanie, czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Jeżeli podanie nie czyni zadość wymogom ustalonym w przepisach prawa należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania( art. 64§2 kpa). Analiza powyżej cytowanych norm pozwala stwierdzić za sądem I instancji, że nieopatrzenie podania (tu:odwołania) podpisem stanowi w istocie o jego braku formalnym, a nie o niedopuszczalności środka zaskarżenia( identycznie NSA w wyroku z dnia 26.10.2011r., wydanym w sprawie I OSK 1866/10, a także prof. zw. dr hab. Barbara Adamiak w objaśnieniach do art. 134 kpa, zawartych w Kodeksie Postępowania Administracyjnego – Komentarz, autorstwa prof. zw. dr hab. Barbara Adamiak, prof. zw. dr hab. Janusz Borkowski, Wydawnictwo C.H.BECK, W-wa 2012). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego redakcja normy zawartej w art. 63 §1 kpa w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, że ustawodawca odwołanie traktuje jako rodzaj podania, co oznacza, że wszelkie regulacje dotyczące braków formalnych podania odnieść należy także do odwołań. Ustawodawca przyczyny niedopuszczalności tego środka zaskarżenia wiąże z innymi powyżej omówionymi przypadkami. Pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania to dwie odrębne instytucje procesowe. Za nie znajdującą żadnych podstaw zatem uznać należy wykładnię, która niedopuszczalność odwołania wiązałaby z jego brakami formalnymi. Słusznym zatem okazało się stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który uznał, że nieopatrzenie odwołania podpisem mimo wezwania skutkować winno zgodnie z art. 64§2 kpa pozostawieniem go bez rozpoznania, zastosowanie w takiej sytuacji art. 134 kpa naruszało zawartą w nim normę. W tej sytuacji nieuprawnione okazały się zarzuty skargi kasacyjnej , sprowadzające się do zarzutu naruszenia przez sąd art. 145§1 pkt.1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 134 kpa. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako niezasadna na zasadzie art. 184 P.p.s.a podlegała oddaleniu.