I OSK 648/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 1252/19 w sprawie ze sprzeciwu A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie na miesiące – VII, VIII, IX, X, XI, XII 2018 r. oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 sierpnia 2020 r. oddalił sprzeciw A.N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] października 2019 r. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta K. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie na miesiące lipiec-grudzień 2018 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie złożonego sprzeciwu bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 151a § 1 w zw. z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez oddalenie sprzeciwu w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa uzasadniającym uwzględnienie sprzeciwu; 2) art. 151a § 2 w zw. z art. 64e ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa przez brak stwierdzenia naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 § 1 kpa i nieuwzględnienie sprzeciwu, mimo braku zastosowania przez organ odwoławczy środków pozwalających w granicach prawa na uzupełnienie materiału dowodowego; 3) art. 151a § 2 w zw. z art. 64e ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa przez brak stwierdzenia naruszenia przez organ odwoławczy 138 § 2 kpa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 kpa i nieuwzględnienie sprzeciwu, mimo obowiązków organu odwoławczego przewidzianych w procedurze postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza dotyczących postępowania dowodowego pozwalających i nakazujących merytoryczne rozstrzygnięcie organu odwoławczego; 4) art. 151a § 2 w zw. z art. 64e ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa przez brak stwierdzenia naruszenia przez organ odwoławczy 138 § 2 kpa w zw. z art. 39 oraz 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1507, z późn. zm.), dalej: ups, i nieuwzględnienie sprzeciwu, mimo ustalenia wszelkich potrzebnych okoliczności faktycznych i przyznania przez organ odwoławczy, że skarżąca kwalifikuje się do otrzymania przedmiotowego zasiłku, co wymuszało merytoryczne rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej, należy w pierwszej kolejności przyznać rację autorowi skargi kasacyjnej, że wprawdzie w toku rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej sąd administracyjny ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania tej decyzji, ale nie może pominąć przy tym treści przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną wydania decyzji administracyjnej przez organ pierwszej instancji. Przepisy te wskazują bowiem jaki zakres stanu faktycznego jest istotny prawnie dla rozpatrywanej sprawy i w związku z tym powinien być przedmiotem postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie podstawą przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego są przepisy art. 39 i n. i art. 11 ust. 2 ups. zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (art. 39 ust. 1 ups). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ups). Jednocześnie brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ups). Zaznaczyć przy tym należy, że organy pomocy społecznej udzielając świadczeń przewidzianych przepisami ustawy o pomocy społecznej, muszą każdorazowo wziąć pod uwagę cel, któremu służy instytucja. Cel ten został określony w art. 2 ust. 1 ups, zgodnie z którym pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przepisy te wskazują zatem, że w celu przyznania spornego świadczenia organ musi ustalić, czy sytuacja objęta wnioskiem jest niezbędną potrzebą życiową (art. 39 ust. 1 ups), czy sytuacja, w jakiej znalazł się wnioskodawca, jest trudną sytuacją życiową, której nie jest on w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ups), a także ustalić, czy ewentualne wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 11 ust. 2 tej ustawy powinno przemawiać za odmową przyznania świadczenia bądź ograniczeniem jego wysokości. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca spełnia przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia wynikające z art. 39 ups oraz kryterium dochodowe wskazane w art. 8 ust. 1 ups. Jednocześnie organ uznał, że w stosunku do skarżącej występują przesłanki przedmiotowe wskazane w art. 11 ust. 2 ups. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., zaaprobowanej przez Sąd Wojewódzki, organ nie przeprowadził natomiast postępowania wyjaśniającego w zakresie wystąpienia przesłanek podmiotowych wynikających z tego przepisu zmierzających do ustalenia, czy brak współpracy skarżącej z organem pomocy społecznej nosił cechy złej woli. Ustalenie tej okoliczności umożliwia bowiem stwierdzenie, że zaszły przesłanki do zastosowania art. 11 ust. 2 ups (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 845/15, z 14 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3060/14, z 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1792/11 i I OSK 1791/11). Okoliczność ta jest w rozpoznawanej sprawie szczególnie istotna ze względu na fakt udzielenia rodzinie skarżącej za analogiczny okres świadczenia pomocy społecznej w postaci zasiłku na zakup żywności. Skoro bowiem organ pierwszej instancji w ramach odrębnego postępowania administracyjnego nie stwierdził wystąpienia przesłanek wynikających z art. 11 ust. 2 ups, to odmowa przyznania świadczenia w rozpoznawanej sprawie na podstawie tego przepisu wymagała skrupulatnego wyjaśnienia w toku postępowania dowodowego i omówienia w uzasadnieniu decyzji. Dodatkowo organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do ustalenia, czy sytuacja, w której znalazła się skarżąca, spełnia przesłanki do uznania jej za trudną sytuację życiową, której pokonanie jest niemożliwe przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Odnotować bowiem należy, że organ pierwszej instancji nie ustalił jakie zobowiązania, w jakiej wysokości ciążą na skarżącej, jakie są faktycznie miesięczne koszty utrzymania mieszkania i rodziny, czy skarżąca je ponosi, a jeżeli tak to, w jakim stopniu i z jakich środków je pokrywa. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że skarżąca nie dysponuje zasobami (oszczędnościami) pozwalającymi na pokrycie kosztów zakupu żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w okresie lipiec-grudzień 2018 r. Ustalenie tej okoliczności pozostaje w ocenie sądu aktualne, pomimo przyznania zasiłku celowego na zakup żywności w ograniczonym zakresie dla rodziny skarżącego, gdyż poniesienie przez skarżącą obu tych wydatków mogło przekraczać możliwości skarżącej, podczas gdy mogły się one okazać wystarczające dla pokrycia wydatku objętego wnioskiem złożonym w rozpoznawanej sprawie. W świetle powyższych ustaleń należało zatem uznać, że postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji było niekompletne, a zatem decyzja wydana w jego wyniku została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zakres ten obejmował bowiem zagadnienia wpływające na możliwość przyznania zasiłku celowego. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że ze względu na nieustalenie pełnego stanu faktycznego wynikające z nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w wymaganym przepisami art. 11 ust. 2 i art. 2 ust. 1 ups zaszły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zauważyć też należy, że przesłanki wydania przez organ pierwszej instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz pozostawanie do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie są także przesłankami do przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z dyspozycją art. 136 § 2 kpa. Podkreślenia jednakże w tym miejscu wymaga, że tryb ten możliwy jest do zastosowania wyłącznie w przypadku, gdy w odwołaniu wszystkie strony zgodnie wniosły o przeprowadzenie takiego postępowania. Brak stosownego wniosku powoduje, że postępowanie w tym zakresie nie może zostać przeprowadzone przez organ drugiej instancji i ma on obowiązek wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2120/18). Wyjaśnić przy tym należy, że możliwości wydania takiej decyzji nie ogranicza możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów na podstawie art. 136 § 1 kpa. Postępowanie takie może bowiem obejmuje wyłącznie dodatkowe postępowanie wyjaśniające, tj. takie, które ma na celu uzupełnienie już istniejących dowodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2020 r., sygn. akt I GSK 1376/20). Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie okoliczności decydujących o dopuszczalności przyznania wnioskowanego świadczenia w zakresie ustalenia, czy brak współpracy skarżącej z organem pomocy społecznej nosił cechy złej woli oraz czy sytuacja życiowa skarżącej objęta wnioskiem spełnia przesłanki wskazane w art. 2 ust. 1 ups, to w sprawie nie zostały zgromadzone dowody, które mogłyby zostać uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie przewidzianym w art. 136 § 1 kpa. W konsekwencji powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, że ocena dokonana przez Sąd pierwszej instancji została przeprowadzona z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 136 § 1 i art. 138 § 2 kpa. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 kpa, to brak było podstaw do uwzględnienia sprzeciwu, a Wojewódzki Sąd Administracyjny miał obowiązek oddalić sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 ppsa. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a ppsa, orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.