I OSK 65/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.), Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia WSA del. do NSA Monika Nowicka, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 października 2008r. sygn. akt II SA/Sz 496/08 w sprawie ze skargi T. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Sławnie z dnia 29 lutego 2008r. nr XXII/124/2008 w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie sprzedaży działki w drodze bezprzetargowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 496/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę T. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Sławnie z dnia 29 lutego 2008 r. Nr XXII/124/2008. Uchwałą tą została uchylona uchwała tej Rady z dnia 28 lutego 2006 r. Nr XLVIII/325/2006, przeznaczająca do sprzedaży w drodze bezprzetargowej działkę niezabudowaną nr [...], położoną w Sławnie, z przeznaczeniem na poprawienie warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych o nr [...] i [...] na rzecz współwłaścicieli tych nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd wyjaśnił: W skardze, poprzedzonej wezwaniem Rady do usunięcia naruszenia prawa, skarżący zarzucił uchwale z dnia 29 lutego 2008 r. naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami podnosząc, iż [...] sierpnia 2007 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta o umożliwienie zakupu działki nr [...], na co Burmistrz powiadomił go o projekcie uchylenia uchwały z dnia 28 lutego 2006 r. wobec nieskorzystania przez skarżącego z prawa pierwokupu tej działki, ale 26 listopada został on powiadomiony o niepodjęciu uchwały uchylającej i działka ta miała być mu sprzedana po dokonaniu wyceny przez biegłego. [...] lutego 2008 r. skarżący został ponownie powiadomiony o projekcie uchylenia uchwały z 2006 r., co Rada uczyniła 29 lutego 2008 r. Narusza to art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy o samorządzie gminnym, który nie może stanowić podstawy do uchylenia uchwały o sprzedaży bezprzetargowej, co czyni uchwałę uchylającą nieważną. Interes prawny skarżącego w zaskarżeniu do Sądu uchwały z dnia 29 lutego 2008 r. wynika z art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż został on pozbawiony uprawnienia nabycia działki nr 1285/5. Rada Miejska w Sławnie wniosła o oddalenie skargi podkreślając, że nie zachodzi przesłanka poprawy warunków zagospodarowania działek sąsiednich, a jedynie zwiększenie ich powierzchni, co potwierdza opinia urbanistyczna, uzyskana przez Radę, nadto, że jest ona uprawniona do decydowania czy mienie gminne może być wyłączone z zasobu nieruchomości czy też nie. Przechodząc do rozważań, Wojewódzki Sąd zajął się przede wszystkim oceną dopuszczalności skargi w dwóch aspektach - czy sprawa podlega rozpoznaniu przez sąd a12dministracyjny i czy spełnia wymogi formalne i stwierdził jej dopuszczalność, jako wniesionej w terminie, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także jako wniesionej w sprawie, w szeroko rozumianym określeniu sprawy z zakresu administracji publicznej, użytym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który mówi o sprawach niemających charakteru cywilnoprawnego. Sąd stwierdził też, iż T. W. ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały, bowiem rzutuje ona na jego uprawnienia do ubiegania się o nabycie działki [...] w trybie bezprzetargowym. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Sąd podkreślił, że zaskarżona uchwała nie narusza art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy o samorządzie gminnym, bowiem wynika z niego, że w sprawach tam wymienionych Rada gminy może podejmować uchwały o ile ustawy szczególne nie odebrały jej tych kompetencji. Zmiana stanowiska co do sprzedaży bezprzetargowej odbyła się w ramach uprawnień ustawowych Rady Miejskiej, a nie jako cofnięcie oświadczenia woli, gdyż uprawnienie właścicielskie gminy o prawie decydowania o sprzedaży, bądź wyłączenia z tej sprzedaży może być w każdym czasie zmienione o ile nie zostały w tym zakresie zawarte umowy cywilnoprawne. Reprezentowany przez radcę prawnego, T. W. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie lub rozpoznanie skargi i zarzucając: Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w szczególności: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 66 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, że zmiana stanowiska przez Radę Miejską w Sławnie, polegająca na uchyleniu swojej pierwszej uchwały wynika z uprawnień właścicielskich Gminy, bowiem w sprawie nie zawarto jakichkolwiek umów cywilnoprawnych, które wiązałyby Gminę; art. 66 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie, że uchylona uchwała Rady Miejskiej w Sławnie z dnia 28 lutego 2006 r. miała charakter zewnętrzny, skierowany nie do organu wykonawczego lecz do konkretnego adresata, tj. współwłaścicieli nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako działki [...] i [...] (przedmiot umowy), a nadto określała treść umowy (przeznaczenie działki na poprawienie warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych) przez co stanowiła ofertę w rozumieniu tego przepisu, wiążącą oferenta; art. 67 Kodeksu cywilnego poprzez jego nieuwzględnienie w zakresie skutków opóźnienia przyjęcia oferty. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy o samorządzie gminnym uprawnienia właścicielskie gminy, podlegają ograniczeniom, gdyż liczne orzecznictwo Sądu Najwyższego wskazuje, iż uchwały organów gminy w przedmiocie zbycia mienia gminy mogą być traktowane na równi z ofertą (art. 66 K.c.), Jeśli w ich treści zostały zawarte wszystkie istotne postanowienia umowy, a taka uchwała z dnia 28 lutego 2006 r. miała charakter oferty w rozumieniu art. 66 K.c. Stwierdzono, iż choć uchwała z dnia 28 lutego 2006 r. nie zawierała terminu, w którym należy przyjąć ofertę, to Burmistrz w piśmie z [...] kwietnia 2006 r. wykonując tę uchwałę określił termin do zajęcia stanowiska i warunki płatności, a także pozostała korespondencja tego organu świadczyć może o dojściu do zerwania umowy (art. 67 K.c.), zatem uchylenie uchwały zaskarżoną uchwałą świadczy o wycofaniu się z umowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że jeżeli w sprawie nie zachodzą przypadki nieważności, o których mowa w § 2 art. 183, Naczelny Sąd rozpoznaje ją tylko w takich granicach, jakie zostały zakreślone zarzutami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, zatem należało rozpatrzyć skargę kasacyjną w ramach przytoczonych w niej podstaw. Zarówno z podstaw skargi kasacyjnej, jak i ich uzasadnienia wynika, że naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym skarżący w istocie upatruje w tym, że uchwała z dnia 28 lutego 2006 r. w sprawie sprzedaży bezprzetargowej, stanowiły ofertę w rozumieniu art. 66 § 1 K.c. i jej uchylenie było odstąpieniem od umowy, a dalej, że inna kwalifikacja przez Wojewódzki Sąd zaskarżonej uchwały narusza art. 66 § 1 i art. 67 K.c. W związku z tak postawionymi zarzutami wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub, po uchyleniu, o rozpoznanie skargi. Z tak skonstruowanych podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia trudno jest odnaleźć logikę w stanowisku skarżącego. Jeżeli bowiem idzie mu o to, że zaskarżona uchwała dotyczyła w istocie oferty sprzedaży nieruchomości, to sprawa ma charakter cywilny, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był skargę odrzucić, jako wniesioną w sprawie znajdującej się poza kognicją sądownictwa administracyjnego. Natomiast jeśli sprawa - jego zdaniem - była z zakresu administracji publicznej, to zarzuty naruszenia art. 66 § 1 i art. 67 K.c. przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy o samorządzie gminnym są nieusprawiedliwione, w rozumieniu art. 184 P.p.s.a. Jeśli idzie o naruszenie przepisów K.c. wskazanych wyżej, Wojewódzki Sąd ich nie naruszył ani przez błędną wykładnię, ani niewłaściwe zastosowanie. Błędnie tych przepisów Sąd nie wyłożył, bowiem ich w ogóle nie stosował, natomiast co do ich błędnego zastosowania w rozumieniu skarżącego przedstawionym w skardze, to ich zastosowanie przez Sąd mogłoby prowadzić tylko, co powiedziano wyżej, do odrzucenia skargi. Z kolei co do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy o samorządzie gminnym, to zarzut jego niewłaściwego zastosowania jest nietrafny, bowiem właśnie Wojewódzki Sąd powinien go był w sprawie zastosować, co też uczynił, wobec tego, że stanowi on podstawę podjęcia zaskarżonej do niego uchwały Rady z dnia 29 lutego 2008 r. Natomiast co do błędnej wykładni tego przepisu, to takiego charakteru naruszenia skarżący w istocie dopatruje się w tym, że Sąd nie potraktował zaskarżonej uchwały jako uchylającej ofertę sprzedaży. Uznanie takiego zarzutu za trafny musiałoby w konsekwencji prowadzić rzeczywiście do uchylenia wyroku, gdyż konsekwentnie należałoby uznać, że skarga została wniesiona w sprawie niemającej charakteru administracji publicznej, zatem Sąd powinien był ją odrzucić. Wojewódzki Sąd doszedł do przekonania, że sprawa jest z zakresu administracji publicznej i stwierdził, że zaskarżona uchwała mieści się w uprawnieniach właścicielskich Rady Miejskiej co do mienia gminnego i takie stanowisko Sądu nie zostało w żaden sposób podważone w skardze kasacyjnej. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.