I OSK 651/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] S.A. z siedzibą w Warszawie oraz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1971/15 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1971/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.K., uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicy Warszawa Wola z dnia [...] marca 1978 r., znak [...], Skarb Państwa nabył własność nieruchomości o pow. 8013 m² położonej w Warszawie oznaczonej jako "[...]" stanowiącej współwłasność S.B., Z.G. i K.H., po 1/3 części. Nieruchomość ta, zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] września 1973 r., nr [...], miała być przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Obecnie teren wywłaszczonej nieruchomości stanowią części działek o nr ew. [...] z obrębu [...]. Działki ew. [...] stanowią własność m.st. Warszawy. W dniu [...] października 1997 r. Z.G., M.K., J.S., R.H. i E.H., spadkobiercy wywłaszczonych właścicieli wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wskazując, że grunt został częściowo zabudowany przez T.P. oraz Komendę Stołeczną Policji a więc niezgodnie z celem wywłaszczenia. Niniejsza sprawa dotyczy działki dawniej o nr [...], obecnie oznaczonej nr [...], będącej własnością Skarbu Pastwa, a pozostającej w użytkowaniu wieczystym O.P. S.A. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., Prezydent m.st. Warszawy orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie roszczenia o zwrot nieruchomości w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej dawniej jako część działki ewidencyjnej nr [...], obecnie działka ewidencyjna [...], a utrzymując w mocy tę decyzję decyzją z [...] kwietnia 2015 r., Wojewoda Mazowiecki, wskazał, że w sytuacji w której nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste po 31 grudnia 1997 r., nie jest w istocie możliwy zwrot nieruchomości chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, co skutkuje negatywną przesłanką do zwrotu tej nieruchomości, nie oznacza to jednak pozbawienia dawnego właściciela lub jego spadkobierców praw w ogóle gdyż w istocie oznacza wyłącznie to, że nieruchomość nie może być oddana w naturze, a pozostaje droga postępowania cywilnego przed sądem powszechnym w sprawie o odszkodowanie. Rozpoznając skargę M.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: Podstawą prawną wydanej decyzji był art. 105 § 1 k.p.a. zgodnie z którym w sytuacji w której postępowanie stało się bezprzedmiotowe w części lub w całości, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w odpowiedniej części. Sprawa jest bezprzedmiotowa gdy brak przedmiotu rozpatrzenia sprawy, brak podstawy prawnej do wydania decyzji – czyli gdy dana sprawa nie podlega merytorycznemu załatwieniu w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi ponieważ skarżącej przysługuje, wynikające z art. 136 ust. 3 w związku z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 136 ust. 3 warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot odszkodowania. Ustawodawca w art. 229 u.g.n ograniczył termin dochodzenia tego rodzaju roszczeń wskazując, że roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. nie przysługuje jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Innymi słowy roszczenie wygasa gdy nowe prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. W niniejszej sprawie prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione po tej dacie i w związku z tym, organ prawidłowo uznał, że nie doszło do wygaśnięcia roszczenia. Jednak powoływane przez organ II instancji poglądy doktryny dotyczą innego stanu faktycznego, czyli sytuacji w której roszczenie o zwrot wygasło i w takiej sytuacji rzeczywiście mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania. W sytuacji w której doszło do zbycia nieruchomości, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, podkreślić należy, że tego rodzaju rozstrzygnięcie wymaga oceny merytorycznej. Takiej oceny w niniejszej sprawie zabrakło. Decyzja umarzająca postępowanie jest decyzją wyłącznie procesową. W sytuacji w której roszczenie nie wygasło organ zobowiązany był do oceny, w świetle art. 136 § 3 u.g.n., czy zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości tzn. ustalenia czy wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Okoliczność złożenia w określonej dacie przez spadkobierców wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem niesporna. Organ, wbrew dyspozycji art. 136 § 3 u.g.n. zaniechał wykonania tego obowiązku. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniesione zostały przez O.P. S.A. oraz Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta m.st. Warszawy. Spółka O.P. S.A. domagała się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i oddalenia skargi oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, zarzucając Sądowi I instancji: – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku, gdy wywłaszczona nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, istnieje konieczność merytorycznej oceny wniosku o zwrot nieruchomości i wykorzystania nieruchomości na cel zgodny z celem wywłaszczenia; – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj, art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy powinna ona zostać oddalona, albowiem postępowanie administracyjne w sprawie zostało umorzone w sposób prawidłowy z uwagi na jego bezprzedmiotowość, a Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie jest bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy wywłaszczona nieruchomość, co do której złożono wniosek o zwrot, znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, gdyż w takim przypadku organ zobowiązany jest do oceny, czy zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości, podczas gdy uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oddanej w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, nie jest możliwe nawet w przypadku zajścia przesłanek uzasadniających zwrot, a tym samym postępowanie w sprawie zwrotu takiej nieruchomości jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Z kolei Prezydent m.st. Warszawy domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, orzeczeniu zaś zarzucono: – naruszenie prawa materialnego tj. art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że M.K. przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości w sytuacji, gdy przedmiotowa nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa jest obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz podmiotu trzeciego a zatem nie ma żadnej prawnej możliwości zrealizowania roszczenia o zwrot, – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść wyroku, a mianowicie art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ administracji publicznej powinien w przedmiotowej sprawie poczynić ustalenia dotyczące tego, czy nieruchomość została wykorzystana na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej w sytuacji gdy Skarb Państwa nie włada przedmiotową nieruchomością. M.K. wniosła o oddalenie skarg kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. W sprawie nie jest kwestionowany stan faktyczny, tj. fakt, iż działka nr [...], zwrotu której dotyczy niniejsze postępowanie, jest własnością Skarbu Państwa, ale pozostaje w użytkowaniu wieczystym O. S.A., zaś prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej po 1 stycznia 1998 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Kwestią w sprawie pozostaje to, czy jeśli nie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowanie administracyjne o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może zostać umorzone, czy też powinno zapaść rozstrzygnięcie co do meritum. Artykuł 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeśli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z przepisu tego wynika zatem, iż roszczenie przewidziane w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wygasło, jeśli nieruchomość wywłaszczona nie znajduje się we władaniu publicznym, ale pod warunkiem, że przejście prawa rzeczowego do nieruchomości miało miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 stycznia 1998 r. i przed tym dniem ujawniony został podmiot trzeci w księdze wieczystej. Roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami to roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jeśli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Skoro art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako przesłankę braku roszczenia o zwrot nieruchomości przewiduje ujawnienie prawa osób trzecich w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. to a contrario obrót prawem, ale dokonany po tej dacie, nie pociąga za sobą skutku, o którym mówi ten przepis. Roszczenie zatem o zwrot nieruchomości nie wygasa, służy bowiem nadal i może być dochodzone. Różna jest zatem z woli ustawodawcy sytuacja prawna osób lub ich następców prawnych, którym odjęto prawo własności poprzez wywłaszczenie tylko ze względu na datę obrotu prawa, a raczej na datę ujawnienia w księdze wieczystej nowego podmiotu legitymującego się prawem rzeczowym do nieruchomości. Jednym roszczenie o zwrot przysługuje nadal, inni roszczenie to utracili. O ile w sytuacji wygaśnięcia roszczenia o zwrot nieruchomości, z uwagi na przesłankę wskazaną w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, można zaakceptować rozstrzygnięcie wniosku o zwrot jako umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu nieruchomości, o tyle takie rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe procesowo w przypadku istnienia roszczenia o zwrot nieruchomości. W takim przypadku właściwe jest rozstrzygnięcie sprawy co do jej meritum. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 13 kwietnia 2015 r. I OPS 3/14 stwierdził, że jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podstawą odmowy zwrotu może być zbycie tej nieruchomości osobie trzeciej Teza ta ma zastosowanie w każdej sytuacji zbycia władztwa publicznego nad nieruchomością, a w szczególności wówczas gdy roszczenie o zwrot przysługuje. Zgodzić się zatem należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że umorzenie postepowania w niniejszej sprawie nie było rozstrzygnięciem właściwym. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.