I OSK 663/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 967/22 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 sierpnia 2022 r., po rozpoznaniu skargi Gminy W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z [...] lutego 2022 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję wraz z decyzją Wojewody Śląskiego z [...] września 2020 r. oraz zasądził od organu zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] września 2020 r. Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0023 ha, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], wydzielonej z parceli nr [...], zajętej pod drogę ul. [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność K.W. i S.W. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Gminy Minister decyzją z [...] lutego 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że sporna nieruchomość nie stanowiła w prawnie istotnej dacie własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Jednocześnie stwierdził, że brak jest dowodów, aby w tej dacie nieruchomość ta stanowiła drogę publiczną. Wywiódł, że nazwa ul. [...] została nadana uchwałą nr XV/80/86 Miejskiej Rady Narodowej w Tychach z 29 grudnia 1986 r. i nazwa ta nie została wymieniona w uchwale nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, w związku z czym nie zostały spełnione wszystkie przesłanki przejęcia spornej nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872, z późn. zm.), dalej: Przepisy wprowadzające Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że materiał dowodowy został oceniony zbyt pochopnie i pobieżnie. Jak bowiem wynika z analizy akt sprawy, żadna z nazw ulic nadana uchwałą z 1986 r. nie została ujęta w tej formie w uchwale z 1987 r. Zasadne jest zatem ustalenie, jaka obecnie droga publiczna została oznaczona numerem [...] widniejącym pod pozycją nr [...] w wykazie dróg lokalnych miejskich stanowiącego załącznik do uchwały z 1987 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo Minister zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających przez wadliwe uznanie, że organy orzekające błędnie oceniły dostępny w aktach materiał dowodowy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa przez wadliwe przyjęcie, że zgromadzone w aktach sprawy dowody nie przesądzają o braku zaliczenia ul. [...] do kategorii dróg publicznych 31 grudnia 1998 r.; 3) art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających przez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół ustalenia, czy sporna działka wchodząca w skład ul. [...] w W. znajduje się na terenie drogi publicznej, a zatem może zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających stać się własnością Gminy z mocy prawa. Stosownie bowiem do treści tego przepisu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W sytuacji zatem, gdy pomiędzy stronami niesporne pozostaje, że działka nr [...] we wskazanej powyżej dacie stanowiła własność osób fizycznych, przejęcie tej działki w omawianym trybie wymaga wykazania, że ciąg komunikacyjny, w którego skład wchodziła, stanowił drogę publiczną najpóźniej w dniu 31 grudnia 1998 r. Jak wynika z uzasadnień decyzji organów obu instancji, w ich ocenie w rozpoznawanej sprawie nie można było uznać, że ulica, w skład której wchodzi sporna działka, stanowi drogę publiczną. Orzekające w sprawie organy ustaliły, że ze zgromadzonego w sprawie materiału nie wynika, aby ul. [...] została zaliczona do dróg publicznych. Organy te uznały bowiem, że ul. [...] uzyskała swoją nazwę na podstawie uchwały nr XV/80/86 Miejskiej Rady Narodowej w Tychach z 29 grudnia 1986 r. Podkreśliły, że nazwa ta nie została wymieniona w uchwale nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, w związku z czym nie można uznać, aby przepisami tej uchwały doszło do zaliczenia ul. [...] do kategorii dróg publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak wskazania konkretnych nazw ulic w uchwale zaliczającej je do dróg publicznych nie może powodować, że ulice te nie uzyskały takiego charakteru, a jedynie może wskazywać na wady metodologiczne w sporządzeniu tej uchwały. Rację należy przyznać Sądowi pierwszej instancji, że w sytuacji, w której uchwała o zaliczeniu poszczególnych ulic nie posługuje się ich nazwami nadanymi wcześniejszą o trzy miesiące uchwałą, powinnością organów było ustalenie czy droga oznaczona numerem [...] i opisana jako ul. [...] boczna nie jest tożsama z ul. [...]. Zasadnie przy tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przy określeniu statusu prawnego tej drogi mogą być pomocne pisma urzędowe jej dotyczące, a w toku rozpatrzenia sprawy należy uwzględnić również rozstrzygnięcia wydane w trybie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających w odniesieniu do pozostałych działek gruntu wchodzących w skład ul. [...]. Należy wreszcie odnotować, że w przypadku, gdyby ulica ta nie została ostatecznie zaliczona do dróg publicznych na podstawie uchwały z 1987 r., sprawdzenia wymagało, czy zaliczenie takie nie nastąpiło innym dokumentem wydanym przed 31 grudnia 1998 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał zatem, że odmowa stwierdzenia nabycia przez Gminę własności spornej działki wyłącznie z uwagi na niewymienienie w uchwale z 1987 r. nazwy ulicy, w której skład wchodzi sporna działka, stanowi rozstrzygnięcie przedwczesne i wydane w nieustalonym prawidłowo stanie faktycznym sprawy. Wydanie takiego rozstrzygnięcia możliwe jest dopiero po ostatecznym ustaleniu, czy ul. [...] została przed 31 grudnia 1998 r. zaliczona do kategorii dróg publicznych, czy nie. Obecny stan sprawy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyklucza możliwość przyjęcia takiej konkluzji. W świetle powyższego zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa należało uznać za niezasadne. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie stosują samodzielnie przepisów procedury administracyjnej ani prawa materialnego, a jedynie orzekają o prawidłowości ich zastosowania przez organy administracji publicznej, co znalazło swój wyraz w odpowiedniej redakcji art. 145 § 1 ppsa. W konsekwencji powyższego należy odnotować, że analizowany zarzut został nieprawidłowo skonstruowany, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosując bezpośrednio przepisu art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, nie mógł go naruszyć. Oczywiście wadliwa konstrukcja zarzutu nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązku rozpoznania tego zarzutu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się bowiem, że w przypadku braku powiązania zarzutu naruszenia prawa materialnego z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ppsa, to zgodnie z uchwałą tego sądu z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nie dyskwalifikuje to samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania jej zarzutów (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1098/20). Zarzut ten podlega zatem rozpoznaniu, tak jakby autor skargi kasacyjnej jego podstawą uczynił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że zarzut ten nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Odnotowania bowiem wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje organów obu instancji, nie stwierdził, że w sprawie zaszły przesłanki zastosowania art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, a jedynie nakazał prawidłowe i dogłębne zbadanie czy droga, w której skład wchodzi sporna działka, została zaliczona do dróg publicznych, tj. ustalenie stanu faktycznego w sprawie w sposób dający podstawy do stwierdzenia (w zależności od ustaleń), że w sprawie doszło bądź nie doszło do przejęcia własności spornej działki w trybie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Zastosowanie przywołanego przepisu będzie możliwe dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, co w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.