I OSK 672/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka /spr./, Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Jerzy Dudek, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "O." Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1621/05 w sprawie ze skargi "O." Sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od "O." Sp. z.o.o. w [...] na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 600 zł (sześćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego UZASADNIENIE: Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1621/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "O." Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...], która utrzymała w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] w kwestionowanym przez stronę skarżącą zakresie tj. kary pieniężnej w wysokości 8000 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088). Decyzją organu pierwszej instancji na skarżącą spółkę nałożona została ponadto kara pieniężna w kwocie 400 zł za naruszenie przepisów rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985), ta jednak nie była przedmiotem odwołania spółki. Podstawą faktyczną wymierzenia kwestionowanej kary 8000 zł było wykonywanie przez skarżącą spółkę transportu drogowego bez wymaganej licencji, co ustalono w toku kontroli w dniu 30 lipca 2004 r. pojazdu marki DAF o numerze rejestracyjnym [...]. Podczas tego przewozu w pojeździe znajdowało się dwóch kierowców którzy stanowili załogę dwuosobową – M. O. będący pracownikiem skarżącej spółki, natomiast drugi kierowca J. O. oświadczył, że nie jest zatrudniony na umowę o pracę a jednie zawarł umowę zlecenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 5 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, natomiast w uzasadnieniu powołał również art. 4 pkt 4 tej ustawy. Zarówno w odwołaniu jak i w skardze "O." Sp. z o. o. z/s w [...] stwierdziła, że wykonuje niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne, na potwierdzenie czego przedstawiła zaświadczenie o wykonywaniu przewozów drogowych na potrzeby własne. W związku z powyższym nie potrzebowała licencji na wykonywanie transportu drogowego. Zakwestionowała stanowisko organów administracji orzekających w sprawie, iż spółka nie wykonuje przewozów na potrzeby własne, tylko dlatego, że jeden z kierowców pojazdu zatrudniony był na umowę zlecania, a więc nie był on pracownikiem skarżącej firmy, a tym samym nie zostały spełnione wszystkie warunki wykonywania przewozu na potrzeby własne określone w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem skarżącej spółki wykonywanie przewozów przez przedsiębiorcę za pośrednictwem osoby, z którą łączy przedsiębiorcę umowa zlecenia nie wyłącza możliwości traktowania takich przewozów jako przewozów na własne potrzeby w rozumieniu rozdziału 5 ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności podniósł, iż podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był przepis art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, po. 1371 ze zm.), zgodnie z którym za przewóz na potrzeby własne uznaje się każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę, lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. Przy czym stosownie do treści art. 33 ust. 1 tej ustawy przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Sąd wskazał również, iż pkt 3 art. 4 ustawy stanowi, iż transport drogowy to krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy, a określenie to obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę, niespełniającego warunków, o których mowa w pkt 4. Natomiast zgodnie z przepisem art. 92 ust 1 ustawy wykonywanie transportu drogowego lub przewozów na potrzeby własne z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z przepisów tej ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 zł. Kary te są uszczegółowione w treści załącznika do ustawy o transporcie drogowym, który to w Lp. 1.1.1 przewiduje karę 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż skarżąca spółka nie kwestionuje stanu faktycznego ustalonego podczas kontroli, a jedynie wykładnię art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym przyjętą przez organy administracji publicznej. Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, iż przewóz wykonywany przez spółkę spełniał wszelkie warunki przewozu na potrzeby własne nawet w sytuacji gdy wykonywany był przez przedsiębiorcę za pośrednictwem osoby, z którą łączy przedsiębiorcę umowa zlecenia. Wskazał bowiem, iż powyższy przepis wśród wymienionych w nim warunków przewiduje m.in. iż pojazd prowadzony musi być "...przez przedsiębiorcę, lub jego pracowników...". Stwierdził, iż użyte sformułowanie jest jednoznaczne i nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych obligujących do zastosowania innej niż gramatyczna wykładni przepisów. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym używając terminu pracownik nie definiuje tego pojęcia specyficznie dla tej gałęzi prawa, a zatem zastosowanie ma legalna definicja tego pojęcia określona w przepisach prawa pracy. Na uzasadnienie swojego stanowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył fragmenty dwóch orzeczeń - Sądu Najwyższego z dnia 15 stycznia 1993 r. (sygn. akt III ARN 89/92, POP 1393/4/70) oraz Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 1994 r. (K2/94, OTK 1994/2/36). Od powyższego wyroku skarżąca spółka w ustawowym terminie wniosła skargę kasacyjną. Wyrok zaskarżyła w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący powierzając prowadzenie pojazdu należącego do niego osobie zatrudnionej na podstawie umowy zlecenia wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka podkreśliła, iż zapis art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym nie może być interpretowany w oderwaniu od pozostałej treści tej ustawy. Pojęcie pracownika przedsiębiorcy zdaniem spółki w ujęciu tej ustawy winno być szerzej rozumiane niż tylko jako osoby zatrudnione przez przedsiębiorcę na podstawie umowy o pracę. Strona skarżąca zauważyła, iż w myśl art. 33 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej powinien zawierać informacje i dokumenty określone w art. 8 ust. 2 pkt 1- 4 i ust. 3 pkt 1 - 3, 7 i pkt 8. Natomiast art. 8 w ust 3 pkt 7 wskazuje na konieczność złożenia oświadczenie o zamiarze zatrudnienia kierowców spełniających warunki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 4 lub w art. 6 ust. 1 pkt 2. Z kolei art. 5 ust. 3 pkt 4 wymienia osoby uprawnione do wykonywania przewozów, a są to: przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy i zatrudnieni przez przedsiębiorcę kierowcy, a także inne osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz wykonujące osobiście przewozy na jego rzecz, o ile spełniają wymagania określone w przepisach ustawy, przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz w innych przepisach określających wymagania w stosunku do kierowców, a także nie byli skazani prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, wiarygodności dokumentów lub środowisku. W dalszej kolejności skarżąca spółka stwierdziła, iż podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że w przedmiotowej sprawie należy zastosować wykładnię gramatyczną, jednakże powołała się na definicję pojęcia "pracownik" znajdującą się w Słowniku Języka Polskiego Wydawnictwa Naukowego PWN, a nie w Kodeksie pracy jak to uczynił Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji czego uznała, iż na gruncie wykładni językowej nie jest uzasadnione twierdzenie, że pod pojęciem pracownika możemy rozumieć wyłącznie osobę zatrudnioną na podstawie umowy o pracę. Zauważyła, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny tak na prawdę nie oparł się na wykładni gramatycznej ale na wykładni systemowej. Podkreśliła, że wykładnia systemowa nie może być brana pod uwagę przy interpretacji prawa, gdy znaczenie przepisu możliwe jest do ustalenia na podstawie dwóch podstawowych wykładni prawa, tj. gramatycznej i logicznej, a to zdaniem skarżącej spółki ma miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto strona skarżąca stwierdziła, że odwołanie się do prawa pracy nie jest dopuszczalne w interpretacji przepisów ustawy o transporcie drogowym, bowiem ustawa ta należy do innego działu prawa niż prawo pracy, a z treści samego przepisu Kodeksu pracy zawierającego definicję "pracownika" jednoznacznie wynika, że definicja ta została ustanowiona wyłącznie na użytek prawa pracy, a nie innych gałęzi prawa. W skardze kasacyjnej podkreślono również, że odwołanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 15 stycznia 1993 r., III ARN 89/92 nie jest uprawione na tle rozpoznawanej sprawy, natomiast odwołanie do treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 1994 r., K 2/94 uznano za niepełne. Trybunał Konstytucyjny stwierdził bowiem również, co pominął Sąd pierwszej instancji, że kodeksy są jedną z odmian ustaw zwykłych i - z punktu widzenia ich formalnej mocy prawnej - nie odróżniają się od pozostałych ustaw. W przypadku materialnej sprzeczności pomiędzy kodeksem a ustawą zawierającą regulacje szczegółowe zastosowanie mają ogólne zasady określające wzajemne stosunki norm o tej samej mocy prawnej, a jedną z tych zasad jest przyznanie ustawie późniejszej nieograniczonej w zasadzie możliwości ingerowania w treść ustaw wcześniejszych i modyfikowania, uchylania czy zawieszania ich postanowień. W związku z powyższym skarżąca spółka podkreśliła, że wykonywanie przewozów przez przedsiębiorcę za pośrednictwem osoby zatrudnionej na podstawie umowy zlecenia nie wyłącza – w rozumieniu art. 5 ustawy o transporcie drogowym - możliwości traktowania takich przewozów jako przewozów na potrzeby własne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie w pełni podzielił pogląd Sądu pierwszej instancji wyrażony w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż podstawą nałożenia kary pieniężnej w kwocie 8 000 zł było wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Argumenty podniesione w skardze kasacyjnej sprowadzają się w rzeczywistości do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088) poprzez jego błędną wykładnię. Przepis ten określa pojęcia przyjęte w ustawie, jest to tzw. słowniczek. Punkt 4 tego przepisu zawiera definicję niezarobkowego przewozu drogowego – przewozu na potrzeby własne. Ustawodawca przyjął, iż przewóz na potrzeby własne to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie warunki określone w tym przepisie w punktach od "a" do "d’. Jednym z podstawowych warunków jest to, aby pojazdy samochodowe używane do przewozu były prowadzone przez samego przedsiębiorcę lub jego pracowników. Użyte w pkt 4 art. 4 słowo "łącznie" oznacza, że wszystkie warunki od litery "a" do "d" muszą być jednocześnie spełnione, aby przewóz samochodowy mógł być uznany za przewóz samochodowy "na potrzeby własne". W sprawie niniejszej skarga kasacyjna kwestionuje przyjęte przez organ i Sąd orzekający w pierwszej instancji pojęcie wykonywania transportu przez pracowników przedsiębiorcy. Bezsporną bowiem okolicznością jest, że w dniu kontroli samochód był prowadzony przez jednego pracownika oraz osobę, z którą zawarto umowę zlecenia. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym nie zawiera własnej definicji pojęcia "pracownik", tym samym należy przyjąć znaczenie określone w Kodeksie pracy. Gdyby bowiem ustawodawca chciała nadać temu pojęciu inną treść bez odsyłania do Kodeksu pracy, to uczyniłby to wprost w ustawie o transporcie drogowym, tak jak uczynił to np. w ustawie z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.). Na gruncie ustawy o transporcie drogowym brak jednak regulacji, co należy rozumieć pod pojęciem pracownika, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo przyjął, że ustawa ta odsyła do pojęcia z Kodeksu pracy. W art. 2 Kodeksu pracy zostało określone, że pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Natomiast umowa zlecenia, którą to legitymował się jeden z kierowców skontrolowanego pojazdu, uregulowana została w Kodeksie cywilnym. Art. 734 § 1 Kodeksu cywilnego stanowi, że przez umowę zlecenia przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie. Przedmiot umowy zlecenia został zatem w prawie cywilnym ujęty wąsko, co wyraźnie różnicuje ją od umowy o pracę. Umowa zlecenia w znaczeniu sensu stricto obejmuje zobowiązanie do dokonania czynności prawnej, a w znaczeniu sensu largo obejmuje czynności o charakterze faktycznym. Z tych też względów nie można umowy zlecenia traktować jako umowy o pracę. Jak już zaznaczono w ustawie o transporcie drogowym brak przepisu szczególnego, który pozwalałby na przyjęcie innego znaczenia pojęcia pracownika niż to zdefiniowane w Kodeksie pracy. Skoro zatem przewóz drogowy wykonywany w dniu kontroli tj. 30 lipca 2004 r. nie spełniał ustawowych warunków przewozu na potrzeby własne, który wykonuje się w oparciu o zaświadczenie, to przedsiębiorca powinien był uzyskać licencję na wykonywanie transportu drogowego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.