I OSK 680/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1654/06 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...], Nr [...]. Sąd I instancji wydał rozstrzygnięcie w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej działając na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 z późn. zm.) i § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 z późn. zm.), wypowiedział mjr. S. M. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej z powodu zmniejszenia stanu etatowego jednostki wojskowej i braku możliwości wyznaczenia na inne stanowisko służbowe. Decyzja ta została doręczona oficerowi w dniu 11 lutego 2003 r. i nie złożył on od niej odwołania. Wnioskiem z dnia 26 lutego 2005 r. S. M. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej Powołując się na przepis art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 156 §1 pkt 2 kpa, zarzucił jej naruszenie przepisu art. 78 ust 2 ustawy pragmatycznej, wskazując, że wydano ją z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, iż w jego ocenie błędnie uznano, że zajmowane przez niego stanowisko służbowe uległo likwidacji, podczas gdy stanowisko to uległo likwidacji dopiero w dniu 1 listopada 2003 r. Decyzją nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa Minister Obrony Narodowej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej. Sąd I instancji wskazał, że obowiązujący w dacie wydania decyzji wypowiedzeniowej art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 z późn. zm.) w związku z § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 ze zm.), stanowił, iż dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego przez właściwy organ wojskowy może nastąpić, jeżeli jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową, podlega rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, a brak jest możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe. Na mocy rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr Pf-309/Org./P1 z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie zmian organizacyjno-etatowych w wojskowych komendach uzupełnień w jednostce wojskowej, w której skarżący pełnił zawodową służbę wojskową wprowadzono zmiany etatowe. Rozkaz ten nie był zapowiedzią przeformowania jednostki w przyszłości, nie był także aktem jedynie inicjującym to przeformowanie, lecz aktem, mocą którego dokonano przeformowania WKU w S. S.. W ocenie sądu I instancji w rozkazie tym określony został zarówno początek, jak i koniec tego procesu. Wydanie tego rozkazu stanowiło podstawę do podjęcia przez organy wojskowe działań zmierzających do przesunięć żołnierzy zawodowych na inne stanowiska służbowe, a w przypadku braku takich możliwości do wypowiedzenia żołnierzom stosunku służbowego. W takiej sytuacji zaistniała zatem podstawa do zastosowania art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej i wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Trudno zatem zgodzić się, w ocenie sądu I instancji, ze skarżącym, że przy wydaniu tej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa, o ile w ogóle można tu mówić o jakimkolwiek jego naruszeniu. Sąd I instancji wskazał, że nie można bowiem zgodzić się ze skarżącym, iż wypowiedzenie stosunku służbowego było przedwczesne, gdyż jego stanowisko służbowe w dacie wydawania przedmiotowej decyzji jeszcze istniało. Jest sprawą powszechnie wiadomą, że w Siłach Zbrojnych wykonano w ostatnich latach szereg przedsięwzięć natury organizacyjno-etatowej, wynikającej między innymi z modernizacji sił zbrojnych, które to zamierzenia polegały przede wszystkim na rozformowaniu lub przeformowaniu szeregu związków taktycznych, oddziałów i dowództw różnego szczebla. W rezultacie rzeczonych zmian uległa znacznemu zmniejszeniu liczba stanowisk służbowych, wiele z nich zostało zlikwidowanych. Sprawą oczywistą jest, że w sytuacji, gdy ma dojść do zlikwidowania określonych stanowisk, organ odpowiednio wcześniej musi dokonać właściwego zagospodarowania kadry, by nie doprowadzić do przerwania jego prawidłowego funkcjonowania. Dla prawidłowości rozkazów personalnych istotne jest, aby były one wydane najwcześniej z chwilą wejścia w życie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP nr Pf 3O9/Org./P1, a zatem w dniu 3 września 2002 r. W przedmiotowej sprawie wypowiedzenie S. M. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej zostało dokonane decyzją z dnia [...], a zatem po wejściu w życie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP. Z art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) wynika, że musi istnieć związek przyczynowy między reorganizacją jednostki wojskowej lub zmniejszeniem jej stanu etatowego, a wypowiedzeniem żołnierzowi zawodowemu stosunku służbowego i taki związek w przedmiotowej sprawie bezsprzecznie występuje. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2001 r. w sprawie sygn. akt II SA 2673/00 (Lex nr 77681), wypowiedzenia stosunku służbowego można zatem dokonać w trakcie likwidacji lub zmniejszenia jej stanu etatowego, a nie tylko po zakończeniu tych procedur. Dlatego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej, wypowiadającej skarżącemu stosunek zawodowej służby wojskowej z uwagi na rażące naruszenie prawa, zasadnie został uznany za nieuzasadniony. Skargę kasacyjną od wskazanego orzeczenia wniósł skarżący zarzucając zaskarżanemu orzeczeniu: 1. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a), przepisu art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie wobec skarżącego, w sytuacji bowiem gdy jednostka wojskowa (WKU w S. S.), w której skarżący pełnił służbę podlegała przeformowaniu (lecz stan etatowy tej jednostki zmniejszył się dopiero w dniu 1 listopada 2003 r.) , rażąco naruszało prawo dokonywanie wypowiedzenia skarżącemu przed datą zmniejszenia się stanu etatowego jednostki choćby o jedno stanowisko i oceny sądu w tym względzie, przeciwne temu stanowisku, są wadliwe prawnie (nie odpowiadają prawu); 2. naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) to jest przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. przez nie uwzględnienie skargi mimo dającego się stwierdzić naruszenia prawa materialnego przez organ skarżony, które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów art. 133 § 1 zd. 1 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 kpc i w zw. z art. 134 p.p.s.a., które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem wadliwość wyroku z powodu naruszenia przytaczanych powyżej przepisów postępowania, jest w szczególności konsekwencją naruszenia przez sąd I instancji zasady swobodnej oceny dowodów, która w danym przypadku była oceną formułowaną bez udowodnienia w postępowaniu faktów do których się odnosiła (brak dowodów na zmniejszenie się stanu etatowego WKKU w S. S. przed dniem [...] grudnia 2002 r.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie odpowiada tym wymogom, jednakże podniesione w niej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione ponieważ Sąd I instancji rozpoznając sprawę nie naruszył przepisów prawa. Za niezasadne uznać należało zarzuty dotyczące naruszenia powołanych w podstawach kasacyjnych przepisów postępowania. Sąd nie naruszył art. 133 §1 zd. 1, 134, 106§5, 233§1 p.p.s.a. Zaskarżone orzeczenie zapadło w granicach sprawy i na podstawie przedstawionych Sądowi akt sprawy. Sąd I instancji nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie art. 106§3 p.p.s.a. W skardze nie postawiono zarzutu naruszenia tego ostatniego przepisu. Art. 106§3 p.p.s.a. oraz art. 233§1 kpc bez powiązania ich z art. 106§3 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Należy zauważyć, że poza obszarem uzupełniającego postępowania dowodowego brak jest normatywnego ujęcia zasady swobodnej oceny dowodów w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zadaniem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym oceniony został przez organy zgodnie z przepisami tego postępowania, a zatem czy swobodna ocena dowodów nie została przekroczona w postępowaniu administracyjnym przez organy, które rozpoznawały sprawę. Wobec nie stwierdzenia naruszeń prawa procesowego wbrew zarzutom nie było też podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art.145§1pkt.lit. c) p.p.s.a. Nie zaistniały również przesłanki, by w sprawie zastosować należało art.145§1pkt.1lit.a) p.p.s.a. Na uwzględnienie nie zasługiwał bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego, wskutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 1997r. Nr 10 poz. 55 ze zm). Na wstępie należy zaznaczyć, iż Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie nie orzekał co do istoty sprawy a jedynie kontrolował legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu nadzwyczajnym. Przedmiotem tego postępowania było ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi dotknięta była którąkolwiek z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156§1 kpa. Instytucja stwierdzenia nieważności jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialno prawnymi. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ustawowej zasady stabilności decyzji administracyjnej ( art. 16 kpa ). Oznacza to, że wyeliminować z obrotu można tylko taką decyzję, co do której nie ma wątpliwości, iż jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156§1 kpa. Decyzja stwierdzająca nieważność jest decyzją deklaratoryjną, działającą ex tunc. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje ten skutek, że decyzja taka traci swą moc obowiązującą od dnia wydania. Sąd I instancji winien był zatem zbadać, czy zasadnie Minister Obrony Narodowej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] w przedmiocie wypowiedzenia mjr. S. M. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej z powodu zmniejszenia stanu etatowego jednostki wojskowej i braku możliwości wyznaczenia na inne stanowisko wojskowe. A zatem, czy organ prawidłowo stwierdził, że nie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Wskazany w skardze kasacyjnej przepis prawa materialnego mający zastosowanie w sprawie tj. wspomniany art. 78 ust. 2 pkt. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych mógł być analizowany jedynie w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156§1, szczególnie zaś przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z powołanym przepisem, dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego przez właściwy organ wojskowy może nastąpić jeżeli jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową podlega rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, a brak jest możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe. Odnosząc się do argumentów skargi kasacyjnej wskazujących na fakt, iż decyzja o wypowiedzeniu stosunku służbowego zapadła przedwcześnie wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażano stanowisko w świetle którego żołnierzowi zawodowemu można wypowiedzieć stosunek służbowy na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy również w trakcie zmniejszania stanu etatowego jednostki wojskowej, a nie tylko po zakończeniu tego procesu (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2001 r., sygn. akt II SA 2673/00, Lex Nr 77681; wyrok NSA z dnia 10 września 2001 r., sygn. akt II SA 1530/01, Lex Nr 140906; wyrok NSA z 11 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1061/06 niepubl.; wyrok NSA z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 443/07 niepubl.; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt: I OSK 286/07, niepubl.). Z powyższym stanowiskiem utożsamia się także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający przedmiotową skargę kasacyjną. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, że dopiero od dnia 1 listopada 2003 r. istniała podstawa do wypowiedzenia mu stosunku służbowego. Do tej daty musiały się zakończyć okresy wypowiedzenia stosunków zawodowej służby wojskowej żołnierzom, których stanowiska w Wojskowej Komendzie Uzupełnień w S. S. zostały zredukowane na mocy rozkazu z dnia 26 lipca 2002 r. z uwagi na zmniejszenie się stanu etatowego WKU w S. S.. Wspomniany w tym rozkazie dzień 1 listopada 2003 r. był jedynie dniem faktycznego zakończenia zmniejszania stanu etatowego jednostki. W związku z powyższym, skoro dokonane skarżącemu wypowiedzenie stosunku służbowego wynikało ze zmniejszenia liczby etatów w jednostce, w której pełnił on zawodową służbę wojskową, zaś brak było możliwości zaproponowania mu innego stanowiska służbowego, stosownie do posiadanego stopnia wojskowego oraz kwalifikacji wojskowych, to należy uznać, że istniała podstawa do zastosowania przepisu art. 78 ust. 2 pkt 2 cyt.ustawy . Na marginesie zauważyć należy, że Sąd nie jest władny kwestionować zasadności zmian strukturalnych i organizacyjnych w Siłach Zbrojnych pod względem celowości i prowadzonej przez Ministerstwo Obrony Narodowej polityki kadrowej. Sądowa kontrola takich decyzji jest ograniczona i sprowadza się wyłącznie do badania, czy nie noszą one cech dowolności tj. czy rozstrzygający poprzedził decyzję wszechstronnym i dogłębnym rozważeniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy (identycznie NSA w wyroku z dnia 22.01.2008r., sygn. akt.I OSK 285/07). Tym samym skoro kontrolowany organ dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania art. 78 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy słusznym było stwierdzenie przez Sąd I instancji, iż nie doszło do rażącego naruszenia tej normy w rozumieniu art. 156§1 pkt.2 kpa, a przez to, iż brak było podstaw do uwzględnienia żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Uznając zatem, że skarga nie zawierała uzasadnionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji( art. 184 p.p.s.a. )