I OSK 443/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Małgorzata Borowiec NSA Jacek Chlebny (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2006r. sygn. akt II SA/Wa 1651/06 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Rozkazem Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia 26 lipca 2002r. w sprawie zmian organizacyjno - etatowych w wojskowych komendach uzupełnień, z dniem 1 listopada 2003 r. Wojskowa Komenda Uzupełnień w L., w której skarżący pełnił zawodową służbę wojskową, uległa przeformowaniu, co skutkowało zmniejszeniem się stanu etatowego tej jednostki i likwidacją stanowiska służbowego zajmowanego przez skarżącego. Z uwagi na brak możliwości przeniesienia strony na inne stanowisko, decyzją z dnia [...] Dyrektor Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej wypowiedział skarżącemu stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r., Nr 10, poz. 55 ze zm.), zwanej dalej "ustawą pragmatyczną", oraz § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r., Nr 7, poz. 38 ze zm.). Pismem z dnia 26 lutego 2006 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wypowiedzenia stosunku służbowego. W uzasadnienie wniosku strona podniosła, że zmniejszenie stanu etatowego jednostki miało nastąpić dopiero w dniu 1 listopada 2003 r., zatem wypowiedzenie stosunku służbowego przed tą datą rażąco narusza art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej. Decyzją z dnia [...] Minister Obrony Narodowej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wypowiadającej z dnia [...]. Organ wskazał, że rozkaz Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z 26 lipca 2002 r. miał charakter konstytutywny, a zatem na jego mocy dokonano przeformowania jednostki, co doprowadziło do zmniejszenia jej stanu etatowego i likwidacji stanowiska służbowego skarżącego. Powyższe stanowisko Minister Obrony Narodowej podtrzymał w zaskarżonej decyzji z dnia [...], wydanej na skutek rozpoznania wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę W. B. na decyzję wydaną w trybie stwierdzenia nieważności podkreślił, że wskazaną w decyzji z [...] podstawą faktyczną wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego nie było rozformowanie jednostki wojskowej, lecz zmniejszenie się jej stanu etatowego. Oceniając legalność wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego przed datą faktycznego zmniejszenia stanu etatowego jednostki wojskowej, w której pełnił służbę, tj. przed 1 listopada 2003 r., Sąd uznał, że wypowiedzenie było dopuszczalne. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 26 lipca 2001 r., II SA 2673/00, Lex nr 77681), Sąd I instancji przyjął, że wypowiedzenia stosunku służbowego można dokonać w trakcie likwidacji jednostki lub zmniejszenia jej stanu etatowego, a nie tylko po zakończeniu tych procesów. Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów prawa procesowego. Zarzuty podniesione przez skarżącego w skardze kasacyjnej wniesionej od wyroku z dnia 11 grudnia 2006 r. dotyczyły naruszenia : 1) prawa materialnego - art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w sytuacji, w której jednostka wojskowa, w której skarżący pełnił służbę uległa przeformowaniu, a jej stan etatowy zmniejszył się w dniu 1 listopada 2003 r., dokonanie wypowiedzenia skarżącemu przed tą datą nie naruszało rażąco prawa; 2) prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia prawa materialnego przez organ, a także art. 133 § 1 zd. 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., w zw. z art. 233 § 1 k.p.c., a także art. 134 p.p.s.a. Zdaniem strony, Sąd naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów, poprzez dokonanie oceny legalności zaskarżonego aktu przy braku w aktach sprawy dowodów wskazujących na zmniejszenie się stanu etatowego WKU L. przed dniem [...], tj. w momencie podjęcia decyzji o wypowiedzeniu, albo przed dniem 28 lutego 2003 r. - w dacie doręczenia decyzji o wypowiedzeniu. Skarżący zarzucił ponadto Sądowi I instancji bezpodstawne analizowanie i interpretowanie treści nie-aktu, tj. rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie zmian organizacyjno-etatowych w wojskowych komendach uzupełnień "w sposób nie znajdujący potwierdzenia w przepisach zawartych w tym nie-akcie". Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Postawiony zaskarżonemu orzeczeniu zarzut naruszenia art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej, poprzez jego "błędne zastosowanie", nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zauważyć, że zaskarżona decyzja Ministra Obrony Narodowej z 5 lipca 2006 r. została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji, a zatem wskazany w skardze przepis prawa materialnego mający zastosowanie w sprawie mógł być analizowany wyłącznie w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o których jest mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a konkretnie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, OSP 2007/9/100). Na gruncie przepisu art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej taka sytuacja ma miejsce. W wyroku z dnia 15 października 2007 r., I OSK 1986/06 Naczelny Sąd Administracyjny, w ślad za orzeczeniami NSA z dnia 23 września 2004 r., OSK 397/04 i z dnia 5 stycznia 2006r., I OSK 587/05, przyjął, że użycie w drugim członie omawianego przepisu czasu przeszłego i czasownika dokonanego ("zmniejszył się") oznacza, że w dacie wypowiedzenia stan ten musi już zaistnieć, a zatem jednostka winna mieć w tym czasie zmniejszony stan etatowy, co przy braku możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko uniemożliwia trwanie stosunku służbowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażano jednak również stanowisko, do którego przychyla się również skład orzekający w rozpoznawanej sprawie, w świetle którego żołnierzowi zawodowemu można wypowiedzieć stosunek służbowy na podstawie art. 78 ust.2 pkt 2 ustawy pragmatycznej, również w trakcie zmniejszania stanu etatowego jednostki wojskowej, a nie tylko po zakończeniu tego procesu (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2001 r., sygn. akt II SA 2673/00, LEX nr 77681; wyrok NSA z dnia 10 września 2001 r., sygn. akt II SA 1530/01, LEX nr 140906, wyrok NSA z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1061/06, niepubl.). W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wykładnia art. 78 ust.2 pkt 2 ustawy pragmatycznej dokonana przez Ministra Obrony Narodowej, zaakceptowana przez Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu, była dopuszczalna, co wyklucza zarzut rażącego naruszenia tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że dopiero od 1 listopada 2003 r. istniała podstawa do wypowiedzenia mu stosunku służbowego, albowiem do tej daty musiały się zakończyć okresy wypowiedzenia stosunków zawodowej służby wojskowej żołnierzom, których stanowiska służbowe w WKU L. zostały zlikwidowane na mocy rozkazu z dnia 26 lipca 2002 r. Wbrew zarzutom strony, zmniejszenie stanu etatowego jednostki, które doprowadziło do wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego, nastąpiło na mocy rozkazu z dnia 26 lipca 2002 r. Wskazany w tym rozkazie dzień 1 listopada 2003 r. był jedynie dniem faktycznego zakończenia procesu zmniejszania stanu etatowego jednostki. Należy też zauważyć, że wydając w dniu [...] decyzję o wypowiedzeniu, organ uwzględnił dziewięciomiesięczny termin wypowiedzenia, o którym jest mowa w art. 79 ust. 4 ustawy pragmatycznej. Powyższe sprawiło, że zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej nastąpiło po dacie faktycznego zakończenia procesu przekształceń organizacyjno-etatowych w jednostce, okres wypowiedzenia zakończył się bowiem już po 1 listopada 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał także zasadności zarzutów dotyczących naruszenia powołanych w podstawach kasacyjnych przepisów postępowania. Sąd I instancji nie naruszył art. 133 § 1 zd. 1 i art. 134 p.p.s.a., zaskarżone orzeczenie zapadło w granicach sprawy i na podstawie przedstawionych Sądowi akt sprawy. Zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów nie jest uzasadniony, bowiem Sąd I instancji nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., zaś w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia tego ostatniego przepisu. Art. 106 § 5 p.p.s.a. i art. 233 § 1 k.p.c., bez powiązania go z art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Ponadto należy zauważyć, że poza obszarem uzupełniającego postępowania dowodowego, brak jest normatywnego ujęcia zasady swobodnej oceny dowodów w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym (zob. wyrok NSA z 11 października 2005 r., FSK 2326/04, Lex nr 173127). Zadaniem sądu administracyjnego jest bowiem ustalenie, czy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym oceniony został przez organy zgodnie z przepisami tego postępowania, a zatem czy swobodna ocena dowodów nie została przekroczona w postępowaniu administracyjnym przez organy, które rozpoznawały sprawę. Uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.