I OSK 687/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kierownika Centrum Integracji Społecznej w Gminie P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 747/14 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Dyrektora Centrum Integracji Społecznej w Gminie P. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy uczestników Centrum Integracji Społecznej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 747/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi M. R. na decyzję Dyrektora Centrum Integracji Społecznej w gminie P. z [...] 2014 r., nr [...], w przedmiocie skreślenia z listy uczestników Centrum Integracji Społecznej: (1) uchylił zaskarżoną decyzję; (2) określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Dyrektor Centrum Integracji Społecznej w gminie P. decyzją z [...] 2014 r., wydaną na podstawie art. 13 ust. 4a ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 225 ze zm.) orzekł o zaprzestaniu z dniem [...] 2014 r. realizacji przez M. R. Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że 27 listopada 2013 r. M. R. złożył wniosek o skierowanie do uczestnictwa w zajęciach prowadzonych przez Centrum Integracji Społecznej w gminie P. Skarżący oświadczył, że jest zarejestrowany w PUP w Poznaniu bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W tym samym dniu wypełnił kwestionariusz wywiadu doradcy zawodowego i kwestionariusz osobowy. Opinia doradcy zawodowego i instruktora zawodu wraz z określeniem kompetencji i przy uwzględnieniu preferencji skarżącego była pozytywna. W tym samym dniu Dyrektor Centrum Integracji Społecznej w gminie P. zawarł ze skarżącym Indywidualny Program Zatrudnienia na okres próbny, tj. od [...] 2013 r. do [...] 2013 r. W dniu [...] 2013 r. skarżący przeszedł wstępne szkolenie w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy. W dniu [...] 2013 r. Dyrektor Centrum Integracji Społecznej w gminie P. zwrócił się z wnioskiem do Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o skierowanie skarżącego do Centrum Integracji Społecznej w gminie P. na okres od dnia [...] 2013 r. do dnia [...] 2014 r. W dniu [...] 2013 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej wydał decyzję o skierowaniu skarżącego do Centrum Integracji Społecznej w gminie Pobiedziska na okres od [...] 2013 r. do [...] 2014 r. (11 miesięcy). W tym samym dniu Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej wydał decyzję administracyjną w sprawie ustalenia prawa do ubezpieczenia zdrowotnego dla osoby objętej indywidualnym programem zatrudnienia socjalnego. Skarżący przez okres próby z PUP w Poznaniu otrzymywał 50 % wysokości zasiłku dla bezrobotnych, po okresie próby pobierał 100 % wartości zasiłku dla bezrobotnych w formie świadczenia reintegracyjnego. Pierwsze zdarzenie, w którym skarżący naruszył postanowienia Indywidualnego Programu Zatrudnienia i zapis Regulaminu CIS miało miejsce [...] 2014 r., gdzie po zakończeniu prac w ramach praktyki zawodowej w stosunku do instruktora warsztatów zaczął zachowywać się agresywnie i wulgarnie. Skarżący pomimo wyczuwalnego zapachu alkoholu z ust zaprzeczył, że jest pod jego wpływem i nie wyraził zgody na badanie alkotestem. W dniu [...] 2014 r. przeprowadzono z nim rozmowę, podczas której zobowiązał się do przestrzegania zasad określonych w Indywidualnym Programie Zatrudnienia i stosowania się do zapisów w regulaminie CIS. Pierwsze zdarzenie, w którym skarżący naruszył postanowienia Indywidualnego Programu Zatrudnienia i zapis Regulaminu CIS miało miejsce w dniu [...] 2014 r., gdzie po zakończeniu prac w ramach praktyki zawodowej w stosunku do instruktora warsztatów zaczął zachowywać się agresywnie i wulgarnie. Skarżący pomimo wyczuwalnego zapachu alkoholu z ust zaprzeczył, że jest pod jego wpływem i nie wyraził zgody na badanie alkotestem. W dniu [...] 2014 r. przeprowadzono z nim rozmowę, podczas której zobowiązał się do przestrzegania zasad określonych w Indywidualnym Programie Zatrudnienia i stosowania się do zapisów w regulaminie CIS. W dniu [...] 2014 r. o godz. 9.20, po konsultacji z Dyrektorem CIS i instruktorem warsztatu, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej zgłosił na Komisariacie Policji w P., że zachowanie skarżącego wskazuje na spożycie alkoholu. Funkcjonariusze Policji w przeprowadzonym badaniu urządzeniem elektronicznym otrzymali wynik 0,91 mg/l, co odpowiada stężeniu alkoholu we krwi 1,91 promila. W związku z powyższym należało w trybie natychmiastowym dyscyplinarnie wykluczyć skarżącego z odbywania praktyk zawodowych, gdyż jego stan powodował zagrożenie życia i zdrowia dla niego i innych uczestników realizujących indywidualny program zatrudnienia socjalnego. M. R. od [...] 2014 r. do [...] 2014 r. wykazywał nasiloną złą wolę, w stosunku do instruktora i pozostałych uczestników był wulgarny, nieustępliwy, naruszał postanowienia indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego, nie przestrzegał zapisów regulaminu Centrum Integracji Społecznej i w związku z powyższym należało podjąć decyzję o przedterminowym zakończeniu przezeń realizacji Indywidualnego Programu Zatrudnienia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. R. Przyznał, że [...] 2014 r. spożył 3 piwa i oświadczył, że jest świadomy, iż źle zrobił. Na swe usprawiedliwienie wskazał na złą atmosferę w pracy i nieporozumienia z instruktorem. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Centrum Integracji Społecznej w gminie P. wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 10 grudnia 2014 r., IV SA/Po 747/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że zasady kierowania do centrum integracji społecznej określone są w art. 12 i 13 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz. U. z 2011 r., Nr 43 poz. 225), zgodnie z którymi: Art. 12. 1. Osoba, o której mowa w art. 1, może na podstawie: 1) własnego wniosku lub wniosku przedstawiciela ustawowego, 2) wniosku zakładu lecznictwa odwykowego, powiatowego centrum pomocy rodzinie, ośrodka pomocy społecznej, organizacji pozarządowej lub klubu integracji społecznej, za zgodą tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego - zostać skierowana do uczestnictwa w zajęciach prowadzonych przez Centrum, przez właściwy dla miejsca zamieszkania lub pobytu osoby ośrodek pomocy społecznej lub w przypadku osoby, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 5, przez powiatowy urząd pracy z powiadomieniem właściwego dla miejsca zamieszkania lub pobytu tej osoby ośrodka pomocy społecznej. 2. Wniosek, o którym mowa w ust. 1, podlega zaopiniowaniu przez pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej właściwego dla miejsca zamieszkania lub pobytu osoby kierowanej do uczestnictwa w Centrum po uprzednim przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego (rodzinnego). 3. W przypadku osób uzależnionych, o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt 2 i 3, warunkiem przyjęcia do Centrum jest zakończenie programu psychoterapii w zakładzie lecznictwa odwykowego lub programu terapeutycznego w zakładzie opieki zdrowotnej. 4. Kierownik Centrum przyjmuje osobę skierowaną do Centrum po podpisaniu z nią indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego, zwanego dalej "programem", w uzgodnieniu z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej właściwego dla miejsca zamieszkania lub pobytu tej osoby. Art. 13. 1. Program, o którym mowa w art. 12 ust. 4, opracowuje pracownik socjalny Centrum. 2. Program powinien określać w szczególności: 1) zakres i formy reintegracji zawodowej i społecznej; 2) rodzaje sprawności psychofizycznych niezbędnych do podjęcia pracy oraz metody ich ćwiczenia; 3) osoby odpowiedzialne za realizację programu. 3. Program na wniosek każdej ze stron może ulec zmianie. 4. Zaprzestanie realizacji programu następuje w przypadku: 1) uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację; 2) trwałego opuszczenia przez uczestnika zajęć w Centrum; 3) oświadczenia uczestnika o odstąpieniu od realizacji programu. 4a. W przypadkach, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i 2, decyzję w sprawie zaprzestania realizacji programu podejmuje kierownik Centrum. 4b. Od decyzji kierownika Centrum, o której mowa w ust. 4a, uczestnikowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest właściwa interpretacja przesłanki zaprzestania realizacji programu w postaci uporczywości naruszania postanowień programu przez jego uczestnika. W ocenie Sądu I instancji nie zaistniały okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o zaprzestaniu realizacji programu. Zdarzenia z [...] 2014 r. i z [...] 2014 r. niewątpliwie zakwalifikować należy jako naruszenia postanowień regulaminu, do którego przestrzegania skarżący zobowiązał się podpisując Indywidualny Program Zatrudnienia Socjalnego (§ 28 Programu). § 4 pkt 11 Regulaminu Uczestnictwa w Centrum Integracji Społecznej w gminie P. nakłada na uczestnika Centrum obowiązek poddania się badaniu alkomatem w sytuacji podejrzenia, że znajduje się on pod wpływem alkoholu (a poddania się takiemu badaniu skarżący odmówił [...] 2014 r.), zaś zgodnie z § 6 pkt 3 c) za naruszenie porządku i dyscypliny uważa się stawianie się na zajęcia po spożyciu alkoholu albo spożywanie alkoholu w czasie i w miejscu zajęć ([...] 2014 r. skarżący uczestniczył w zajęciach w stanie nietrzeźwości). Brak jest jednak podstaw, by stwierdzić, że jego zachowanie nosiło znamiona uporczywości. Uporczywy – zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN (sjp.pwn.pl) to tyle co "trudny do usunięcia, utrzymujący się długo lub ciągle powtarzający się". Cecha uporczywości pojawia się także w prawie karnym materialnym jako jedno ze znamion czynów zabronionych. Pomocniczo więc można odwołać się do piśmiennictwa tej gałęzi prawa. I tak Grzegorz Łabuda w komentarzu do art. 218 kk w "Kodeksie karnym. Część szczególna. Komentarz" pod redakcją Jacka Giezka, LEX 2014, stwierdza m. in.: "Znamię uporczywości naruszania praw pracownika zakłada dwa elementy: złą wolę sprawcy i długotrwałość jego zachowania. Uporczywość przejawia się w natrętności, sekwencyjności czy powtarzalności zachowań – podobnie jak w przypadku przestępstwa niealimentacji z art. 209, uporczywe jest takie zachowanie, które polega na naruszeniu praw pracownika co najmniej trzy razy." Zachowaniu skarżącego nie można przypisać cechy uporczywości. Dwukrotne naruszenie postanowień regulaminu w dwudziestopięciodniowym odstępie do takiego wniosku nie upoważnia. Uzasadnienie skarżonej decyzji zawiera wprawdzie stwierdzenie, że skarżący od [...] 2014 r. do [...] 2014 r. wykazywał nasiloną złą wolę, w stosunku do instruktora i pozostałych uczestników był wulgarny, nieustępliwy, naruszał postanowienia indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego, nie przestrzegał zapisów regulaminu Centrum Integracji Społecznej, lecz materiał zawarty w aktach organu nie zawiera niczego, co takie stwierdzenie mogłoby uzasadniać. W szczególności nie ma żadnych informacji dotyczących zachowania skarżącego od [...] maja 2014 r. do [...] 2014 r. W takiej sytuacji ocenie – pod kątem legalności skarżonej decyzji – podlegać mogą jedynie dwa incydenty: z [...] i z [...] 2014 r. One zaś – same w sobie – nie są wystarczające dla przyjęcia, że naruszanie przez skarżącego postanowień programu było "trudne do usunięcia, utrzymujące się długo lub ciągle powtarzające się", czy też wskazywało na "złą wolę sprawcy i długotrwałość jego zachowania". Trzykrotność naruszenia jako dolna granica ilościowa przy ocenie uporczywości jest oczywiście jedynie interpretacyjną wskazówką, lecz w istocie trudno – także w potocznym rozumieniu tego słowa – uznać za uporczywe zachowanie, które manifestowało się jedynie dwukrotnie. Dokonując wykładni art. 13 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym należy też mieć na uwadze cele, jakim ma ona służyć. Ustawa ta stwarza szansę na powrót do społeczeństwa osobom, które z różnych powodów znalazły się na marginesie życia społecznego. Wychodzi również naprzeciw postulatom organizacji pozarządowych, które oczekują od państwa większego zaangażowania w aktywizację i edukację środowisk dotkniętych długotrwałym bezrobociem. Ustawa kładzie nacisk na edukację i aktywizację środowisk marginalizowanych zawodowo i społecznie, a także na wspieranie zatrudnienia dla tych grup. Nowa regulacja ma zastosowanie przede wszystkim do osób, które nie posiadają własnych dochodów, a w szczególności osób bezdomnych w procesie wychodzenia z bezdomności, osób uzależnionych od alkoholu w procesie leczenia, osób uzależnionych od narkotyków w procesie leczenia, osób chorych psychicznie, długotrwale bezrobotnych, byłych więźniów oraz uchodźców. Proces powrotu do społeczeństwa takich osób z natury rzeczy napotyka na przeszkody, także leżące po ich stronie i związane z ich cechami charakterologicznymi. Musi to być uwzględniane przez osoby odpowiedzialne za realizację programu. Nie może to oznaczać rzecz jasna pobłażliwości wobec niewłaściwych zachowań uczestników, czy stosowania wobec nich, ze względu na ich cechy charakteru, swoistej "taryfy ulgowej". Konieczne jest jednak uwzględnianie – na każdym etapie realizacji programu – celu, jakiemu ten program ma służyć, a więc podejmowanie wszelkich działań, dających szansę uczestnikowi na powrót do społeczeństwa. Zaprzestanie realizacji programu, jako ultima ratio, jest rozwiązaniem radykalnym, cel ten niweczącym. Jego zastosowanie musi więc być poprzedzone wszechstronnym rozważeniem stanu sprawy – w szczególności tego czy uporczywe naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiają jego dalszą realizację. W sprawie niniejszej Sąd I instancji podstaw do takiego wniosku nie znalazł. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., IV SA/Po 747/14, wniósł Kierownik Centrum Integracji Społecznej w gminie P. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. prawa materialnego – art. 13a ust. 4a w zw. z art. 13 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz. U. z 2011 Nr 43, poz. 225 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w sprawie nie miało miejsca uporczywe naruszanie przez M. R. postanowień indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego, uniemożliwiającego jego dalszą realizację, co w efekcie doprowadziło do uchylenia wydanej na tej podstawie decyzji; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokładne zbadanie sprawy oraz niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi. Naruszenie przepisu polegało na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaakceptował błędnie ustalony stan faktyczny sprawy, w kontekście zastosowanego art. 13 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym, skutkiem czego zastosował nieprawidłową wykładnię prawa materialnego poprzez uznanie, że zachowaniu skarżącego nie można przypisać cechy uporczywości, tymczasem dokładne ustalenie znaczenia tego pojęcia miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości w zakresie dotyczącym pojęcia uporczywości, mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o przesłuchanie osób mających styczność z M. R. w trakcie realizacji programu na okoliczność jego negatywnego zachowania w okresie od [...] 2014 do [...] 2014 r., który stał się następnie podstawą podjętej decyzji. Skoro wątpliwości dotyczące pojęcia uporczywości w związku z brakiem zgromadzonego w sprawie materiału doprowadziły do posiłkowania się słownikiem języka polskiego czy definicjami wypracowanymi przez przedstawicieli doktryny prawa karnego, to należało przesłuchać osoby, które bezpośrednio miały styczność z uczestnikiem, do którego adresowana była skarżona decyzja. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. W punkcie trzecim skargi kasacyjnej jej autor zarzuca Sądowi I instancji, że nie dostrzegł, iż materiał dowodowy mógłby zostać uzupełniony o przesłuchanie osób mających styczność z M. R. w trakcie realizacji programu zatrudnienia socjalnego, na okoliczność jego negatywnego zachowania w okresie od 23 maja do 17 czerwca 2014 r. Skoro wątpliwości dotyczące pojęcia uporczywości w związku z brakiem zgromadzonego w sprawie materiału doprowadziły Sąd Wojewódzki do posiłkowania się słownikiem języka polskiego, czy definicjami wypracowanymi przez przedstawicieli doktryny prawa karnego, to należało przesłuchać osoby, które bezpośrednio miały styczność z uczestnikiem programu. Zaniechanie to miałoby świadczyć, zdaniem skarżącego kasacyjnie, o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zarzut ten jest w oczywisty sposób bezpodstawny, gdyż sąd administracyjny co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.), w ramach której ocenia między innymi zgodność z prawem postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ. Od tej zasady istnieje tylko jeden wyjątek, przewidziany w art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie." Dowód z przesłuchania świadków przed sądem administracyjnym jest więc niemożliwy, gdyż możliwe są tylko dowody uzupełniające z dokumentów, a zatem Sąd I instancji nie mógł naruszyć powołanych w tym zarzucie przepisów, pomijając już fakt, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu z powodu naruszenia prawa materialnego, a nie przepisów postępowania (k.p.a.), powołanych w związku z tym przepisem. Na marginesie stwierdzić więc tylko należy, że nie było żadnych przeszkód, aby dowód z przesłuchania ewentualnych świadków przeprowadził organ prowadzący postępowanie administracyjne. W odniesieniu do zarzutu podniesionego w pkt 2 skargi kasacyjnej zauważyć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, iż "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że "Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się z rozstrzygnięciem i jego uzasadnieniem nie może oznaczać, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów określonych w powołanym przepisie p.p.s.a." (zob. wyrok NSA z 17.05.2016 r., II GSK 2844/14, LEX nr 2083227). Dlatego też zarzut naruszenia wskazanego przepisu z powodu niedokładnego zbadanie sprawy oraz niepełnego i błędnego ustalenia stanu faktycznego oraz nieprawidłowej wykładni art. 13 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym, nie mógł być skuteczny. W stanie faktycznym ustalonym przez Sąd I instancji (który nie został skutecznie podważony w skardze kasacyjnej, co wyjaśniono wyżej) niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 13a ust. 4a [powinno być art. 13 ust. 4a, gdyż art. 13a ustawa nie zawiera] w zw. z art. 13 ust. 4 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu socjalnym. Z tego ostatniego przepisu wynika, że zaprzestanie realizacji programu następuje w przypadku uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację. Jak ustalił Sąd Wojewódzki, w aktach sprawy nie ma żadnych informacji dotyczących zachowania skarżącego od 24 maja do 16 czerwca 2014 r. W takiej sytuacji ocenie – pod kątem legalności zaskarżonej decyzji – podlegać mogą jedynie dwa incydenty: z 23 maja i z 17 czerwca 2014 r. Rację ma więc Sąd I instancji, że dwukrotne naruszenie postanowień regulaminu w dwudziestopięciodniowym odstępie nie upoważnia do wniosku, że zachowaniu skarżącego można przypisać cechę uporczywości. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu socjalnym jej przepisy stosuje się między innymi do osób uzależnionych od alkoholu (pkt 2) lub długotrwale bezrobotnych w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (pkt 5), którzy podlegają wykluczeniu społecznemu i ze względu na swoją sytuację życiową nie są w stanie własnym staraniem zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych i znajdują się w sytuacji powodującej ubóstwo oraz uniemożliwiającej lub ograniczającej uczestnictwo w życiu zawodowym, społecznym i rodzinnym. Już samo określenie cech osób, do których stosuje się przepisy wspomnianej ustawy wskazuje, że miara oceny ich zachowań z powodu wykluczenia społecznego i ograniczenia uczestnictwa w życiu zawodowym, społecznym i rodzinnym, musi uwzględniać ich predyspozycje do zachowań stojących niekiedy w sprzeczności z przyjętymi normami społecznymi. Dlatego zachowanie skarżącego, aby mogło być uznane za uporczywe i uniemożliwiające realizację indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego, musiałoby być na tyle intensywne, częste i udokumentowane, aby nie było żadnej wątpliwości, że cel programu nie może zostać osiągnięty. W niniejszej sprawie, z powodów, o których była mowa wyżej, organ nie wykazał we właściwy sposób, że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 13 ust. 4a w zw. z art. 13 ust. 4 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu socjalnym. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.