I OSK 696/19

Dnia 15 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1013/18 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1013/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w [...]. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "p.p.s.a."), skarżący kasacyjnie organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm.) w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 ze zm.), przez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że kwestionowana decyzja w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny - co doprowadziło do błędnego uznania, że prawo do równoważnika pieniężnego przysługuje także za okres przed złożeniem oświadczenia mieszkaniowego przez uprawnionego policjanta, podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. przepisów prowadzi do wniosku, że decyzja w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu ma charakter konstytutywny i skutkuje powstaniem po stronie skarżącego prawa do spornego równoważnika pieniężnego nie wcześniej niż od momentu złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą świadczyć o konstytutywnym charakterze decyzji w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie, ponieważ żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczała się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny był związany stanem faktycznym, przyjętym przez Sąd I instancji. Wypada zatem w tym miejscu przypomnieć, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] o przyznaniu D.K. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantowi posiadającemu rodzinę tj. [...] zł dziennie od dnia [...] lutego 2018 r. Rozpoznające sprawę organy obu instancji przyjęły, że skarżący funkcjonariusz Policji spełniał przesłanki do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego już od dnia przeniesienia do Komisariatu Policji w [...] (tj. od dnia 1 kwietnia 2017 r.), jednak prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, podobnie jak inne formy pomocy mieszkaniowej, o których mowa w rozdziale 8 ustawy o Policji, nie powstaje z mocy prawa. Prawo policjanta do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego powstaje na podstawie decyzji administracyjnej, która może być wydana wówczas, gdy policjant złoży stosowny wniosek o przyznanie tej formy pomocy mieszkaniowej oraz gdy spełnione są ustawowe przesłanki określone w art. 92 ustawy o Policji. Decyzja ta ma charakter konstytutywny (ex nunc), tzn. dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Postępowanie w sprawie przyznania równoważnika może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, organ nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu. Brak wniosku strony o przyznanie równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, bądź też brak wniosku dotyczącego wysokości należnego równoważnika powoduje, że prawo do równoważnika, bądź też prawo do równoważnika w określonej wysokości nie powstaje. Decyzja o przyznaniu równoważnika ma charakter konstytutywny, co oznacza, że prawo do równoważnika nie mogło powstać za okres wsteczny. Z tych też przyczyn organy uznały, iż prawo do przedmiotowego świadczenia przysługuje funkcjonariuszowi od dnia złożenia wniosku, tj. od dnia 8 lutego 2018 r., a nie od dnia przeniesienia do nowego miejsca pełnienia służby. Poglądu tego nie podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który rozpoznając skargę D.K., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Zdaniem Sądu I instancji, z unormowań art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. wynikało, że decyzja w przedmiocie przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. W ocenie WSA w Krakowie, pogląd o konstytutywnym charakterze przedmiotowej decyzji nie miał uzasadnienia prawnego na gruncie przepisów ustawy o Policji, dlatego stanowisko organów co do daty, od której równoważnik powinien być policjantowi wypłacany było błędne. Jednocześnie Sąd uznał za kolidujący z przepisami o przedawnianiu roszczeń (w szczególności z treścią art. 107 ustawy o Policji) pogląd, że datą graniczną, do której można było sięgnąć wstecz, była data złożenia przez funkcjonariusza oświadczenia mieszkaniowego. Z tego rodzaju wykładnią powyższych przepisów nie zgodził się Komendant Wojewódzki Policji w [...], który w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymał swoje stanowisko, iż decyzja w przedmiocie przyznania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego wydawana policjantowi, w przeważającej części i w podstawowym swoim zakresie miała charakter konstytutywny, zawierając jedynie pewne elementy o charakterze deklaratoryjnym. Odnosząc się zatem do istoty sporu, zaistniałego w rozpoznawanej sprawie wyjaśnić należy, że będący materialnoprawną podstawą kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, iż policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Kwestia charakteru (konstytutywnego bądź deklaratoryjnego) decyzji wydawanej na podstawie ww. przepisu była wielokrotnie przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego. Aktualna linia orzecznicza - co podnosi zresztą sam skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - wskazuje zaś jednolicie na deklaratoryjny charakter takiej decyzji, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1294/14; 21 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1132/16; 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2206/16; 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1217/18; 31 stycznia 2019 r., sygn. akt 2046/18; 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3175/18 – dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela. W powołanych wyżej wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny zwracał bowiem uwagę na fakt, że na mocy decyzji konstytutywnej dochodzi do powstania, określonej w tej decyzji, sytuacji prawnej. Decyzja ta swoją mocą kształtuje prawa i obowiązki jej adresatów. W odróżnieniu od niej, decyzja deklaratoryjna sama z siebie nie powoduje zmiany prawa, a jedynie potwierdza stan prawny, jaki zaistniał - w określonej dacie - z mocy samego prawa. Zatem ta ostatnia decyzja jedynie stwierdza istnienie, powstałych wcześniej, określonych praw. Jedną z konsekwencji takiego rozróżnienia jest zatem to, że w przypadku decyzji konstytutywnych - kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych - stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie) – zob. uzasadnienie uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z zasady tej wyprowadzić można wiec wniosek, że dla zakresu oddziaływania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej "wstecz" znaczenie ma data spełnienia przez adresata decyzji przesłanek uzasadniających możliwość konkretyzacji jego praw lub obowiązków, a nie data wydania decyzji. Należy zauważyć, że omawiany przepis art. 92 ust. 1 cytowanej ustawy umieszczony jest w rozdziale 8 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" i bezspornie nie może być on interpretowany w oderwaniu od innych zawartych tam norm. Z regulacji tych wynika zaś, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 88 ust. 1). Podstawowym uprawnieniem w tym zakresie jest zatem prawo do lokalu mieszkalnego. Wówczas, gdy nie może być ono zrealizowane w grę wchodzą inne formy pomocy, w tym równoważnik pieniężny za brak lokalu. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "przysługuje" oznacza kategoryczne określenie jednego z uprawnień związanych z pełnieniem służby w Policji. Trafnie zatem przyjął Sąd I instancji, że uprawnienie funkcjonariusza do przedmiotowego świadczenia należy oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy ustawy o Policji, a prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Ustawa o Policji nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. Podzielić należy bowiem pogląd, że niedopuszczalne są wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 1996 r. sygn. akt III AZP 23/95, OSN 1996/15/205). Rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., na którego § 3 powołuje się autor skargi kasacyjnej, wydane zostało z upoważnienia wynikającego z art. 92 ust. 2 ustawy o Policji w brzmieniu "Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, sposób ustalania wysokości równoważnika, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu, a także sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania". Zakres delegacji nie upoważniał Ministra do powtórnego ukształtowania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego policjanta, w sposób odmienny od przyjętych rozwiązań ustawowych. Stąd też § 3 rozporządzenia w brzmieniu: "Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia" nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia tzw. "oświadczenia mieszkaniowego". Dokument ten ma przede wszystkim znaczenie dowodowe, a ponadto inicjuje postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie i skonkretyzowanie uprawnień funkcjonariusza do równoważnika. Z powyższych wywodów wynika, że decyzja wydawana przez organ właściwy w rozumieniu § 9 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. ma charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Błędny jest zatem pogląd skarżącego kasacyjnie, iż datą graniczną, do której organ decyzyjny może sięgnąć wstecz, jest data złożenia przez uprawnionego policjanta oświadczenia mieszkaniowego. Nie uwzględnia on bowiem faktu, że uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma charakter obiektywny, a o tym czy policjantowi w drodze decyzji zostanie on przyznany decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia. Niewystąpienie przez policjanta z wnioskiem o wypłatę równoważnika powoduje, że równoważnik taki nie jest wypłacany. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do tego dodatku z tytułu zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy, tj. za okres nieposiadania powyższego lokalu. Jedynym ograniczeniem są tu przepisy o przedawnieniu, a w szczególności art. 107 § 1 ustawy o Policji. Przepis ten zamieszczony został wprawdzie w rozdziale 9 "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów", ale ma on zastosowanie do wszelkich świadczeń pieniężnych wynikających z ustawy. Przekonuje o tym jego literalna wykładnia. Zgodnie z powołanym art. 107 § 1 roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Jego zakres zatem obejmuje "inne świadczenia" związane ze służbą w Policji, w tym także świadczenia wynikające z przepisów niezamieszczonych w rozdziale 9 ustawy o Policji. Pod tym względem świadczenie to podobne jest do innych dodatków płacowych, które niewątpliwie ulegają przedawnieniu. A zatem funkcjonariusz spełniający ustawowe warunki, określone w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, może żądać przyznania mu równoważnika za cały przysługujący mu okres, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia. Policjant z chwilą spełnienia przesłanek warunkujących powstanie prawa do równoważnika posiada roszczenie o jego wypłatę. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje potencjalnie i warunkowo. Przy czym zauważyć należy, że czynności dokumentujące spełnianie przesłanek ustawowych uprawniających do równoważnika pieniężnego nie stanowią podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie podejmowania czynności faktycznie istniało. Złożenie przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego stanowi natomiast podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, a więc przerywa bieg przedawnienia. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, był niezasadny, zaś zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 4