I OSK 70/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek Zbigniew Rausz (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 617/06 w sprawie ze skargi E. L. i H. S. w przedmiocie ukarania grzywną Starosty Powiatu [...] za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 października 2005 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 34/05 oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wymierzył Staroście Powiatu [...] grzywnę w wysokości 2 500 zł za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 października 2005 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 34/05. Jak wskazano w uzasadnieniu powyższego wyroku, wyrokiem z dnia 5 października 2005 r., w sprawie o sygnaturze akt II SAB/Łd 34/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał Starostę Powiatu [...] do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za przejęty pod drogę grunt należący do E. L. i H. S., zakreślając organowi trzymiesięczny termin, liczony od dnia uprawomocnienia się wyroku. Akta sprawy zostały zwrócone organowi w dniu 16 stycznia 2006 r. Pismem z dnia 29 maja 2006 r. E. L. i H. S. wezwali Starostę Powiatu [...] do wydania decyzji o odszkodowaniu za całą nieruchomość o powierzchni 1814 m2, przejętą pod drogę powiatową. W dniu 4 lipca 2006 r. E. L. i H. S., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę o wymierzenie Staroście Powiatu [...] grzywny, w związku z bezczynnością po wyżej wskazanym wyroku. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż wyrok Sądu nie został wykonany, natomiast toczące się aktualnie przed organami administracyjnymi postępowanie w przedmiocie odszkodowania, z niewiadomych powodów nie dotyczy całej nieruchomości skarżących, zajętej pod budowę drogi. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż w dniu 19 lutego 2002 r. E. L. i H. S. wystąpili z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za część nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] zajętej pod drogę powiatową. W dniu 22 listopada 2005 r. organ wystąpił do Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego z wnioskiem o nabycie na własność części nieruchomości o powierzchni 540 m2, załączając mapę prawną nr 289-208/05 dotyczącą nieruchomości o powierzchni ponad 800 m2. W dniu 30 grudnia 2005 r. Wojewoda Łódzki stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej w [...] oznaczonej, jako działka nr 225/13 o powierzchni 540 m2. Minister Budownictwa decyzją z dnia 15 maja 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną przez E. L. i H. S. decyzję Wojewody Łódzkiego. W uzasadnieniu decyzji Minister – w związku z zarzutami skarżących (zawartymi w odwołaniu), iż ich żądanie dotyczy znacznie większego obszaru – zaznaczył, iż do dnia rozstrzygania nie rozpatrzono jeszcze całości wniosku o odszkodowanie. Po upływie terminu na wniesienie skargi do sądu Urząd zlecił wykonanie wyceny nieruchomości rzeczoznawcy majątkowemu. Organ wskazał nadto, że przed upływem terminu do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi poinformował skarżących, iż decyzja o ustaleniu odszkodowania zostanie wydana do dnia 31 sierpnia 2006 r., z uwagi na konieczność przeprowadzenia procedury przetargowej i wykonania operatu szacunkowego. Odnosząc się do zagadnienia ustalenia odszkodowania za pozostałą część nieruchomości o powierzchni 1274 m2 organ podał, że decyzja w tym przedmiocie zostanie wydana po zakończeniu przez Wojewodę Łódzkiego postępowania w sprawie o stwierdzenie nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Powiat. Jak zaznaczył organ, powyższe uniemożliwiło mu dotrzymanie wyznaczonego przez Sąd 3-miesięcznego terminu. Decyzją z dnia 26 września 2006 r. Nr [...] Starosta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 27 000,00 złotych za nieruchomość skarżących o powierzchni 540 m2. Na rozprawie w dniu 29 września 2006 r. pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi uzupełniająco podał, iż po zwrocie akt przez Ministra Budownictwa po wydaniu decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie Wojewody Łódzkiego zlecono wycenę nieruchomości rzeczoznawcy, która została wykonana 31 lipca 2006 r. Dnia 23 sierpnia 2006 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której strony zapoznały się z wyceną i zgłosiły do niej zastrzeżenia. Ostatecznie strony zaakceptowały operat szacunkowy, po wprowadzonych korektach, w dniu 19 września 2006 r. W tym też dniu skarżący zostali poinformowani o możliwości zapoznania się z aktami w ciągu trzech dni i zgłoszenia ewentualnych dalszych uwag. Decyzja w sprawie zapadła więc dopiero po upływie wyznaczonego stronom terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wymierzając grzywnę zważył, iż w wyroku z dnia 5 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał Starostę Powiatu [...] do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za przejęty pod drogę grunt w ciągu trzech miesięcy od uprawomocnienia się orzeczenia. Powyższe uwagi uzupełnić należy stwierdzeniem, iż w niniejszej sprawie zwrot akt organowi nastąpił w dniu 16 stycznia 2006 r. Kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiąc, iż termin określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Wyznaczony przez Sąd termin rozpoczął bieg z dniem 17 stycznia 2006 r. (data zwrotu akt do organu) i upłynął 17 kwietnia 2006 r. Organ zaś wydał decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomość skarżących dopiero w dniu 26 września 2006 r., była to ponadto decyzja nie rozstrzygająca o całości wniosku, a jedynie o odszkodowaniu za część nieruchomości o powierzchni 540 m2. Zdaniem Sądu, podkreślić należy, iż skarżący wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod budowę drogi złożyli już w 2002 r. i do chwili obecnej postępowanie administracyjne w tym przedmiocie nie zostało zakończone. We wniosku skarżący domagali się rekompensaty za zajęcie gruntów o powierzchni 1814 m2. Niezrozumiałym pozostaje, dlaczego Starosta Powiatu [...] prowadził postępowanie jedynie co do nieruchomości o powierzchni 1163 m2, by następnie po wydanym przez sąd administracyjny wyroku ograniczyć rozpoznanie wniosku do działki nr 225/13 o obszarze 540 m2, chociaż Wojewoda Łódzki objął postępowaniem całą wnioskowaną nieruchomość. Brak w aktach dowodów wskazujących na przyczyny takiego ograniczenia postępowania, brak również pism skierowanych do skarżących, w których organ wyjaśniałby tę kwestię. Ma to istotne znaczenie dla oceny sposobu wykonania wyroku, niezasadnym bowiem jawi się w tej sytuacji argument, iż rozstrzygnięcie wniosku skarżących nie jest zależne od decyzji Starosty a od decyzji Wojewody. Wojewoda rozstrzygał bowiem w ramach wniosku Starosty. Przedmiotowe orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi obligowało organ do wydania decyzji nie częściowej, a decyzji, która rozstrzygnęłaby sprawę odszkodowania w pełnym zakresie, wyznaczonym żądaniem zawartym we wniosku E. L. i H. S., inicjującym postępowanie administracyjne. Zdaniem Sądu, w sprawie doszło do ewidentnego niewykonania wyroku nakładającego na Starostę Powiatu [...] obowiązek wydania decyzji w przedmiocie całej nieruchomości skarżących. Podkreślić należy, że w takim zakresie prowadzone było postępowanie przez Wojewodę Łódzkiego. Natomiast po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Starosta wystąpił pismem z dnia 22 listopada 2005 r. do Wojewody Łódzkiego o pilne wydanie decyzji o nabyciu przez Powiat [...] własności części zajętego gruntu, to jest działki nr 225/13 o powierzchni 540 m2, przesyłając jednocześnie jej mapę – mapa dotyczy zresztą większej części nieruchomości. Wojewoda Łódzki rozstrzygnął sprawę jedynie w tym zakresie i dalsze postępowanie zakończone decyzją Starosty Powiatu [...] w dnia 26 września 2006 r. ostatecznie nie objęło całej nieruchomości. Starosta dopiero 6 lipca 2006 r. zwrócił się do Wojewody Łódzkiego o wydanie decyzji o nabyciu własności pozostałej części gruntu. Decyzja w tym przedmiocie jeszcze nie zapadła. Podsumowując Sąd stwierdził, iż wydanie nakazanego przez Sąd rozstrzygnięcia nastąpiło, po pierwsze, z ponad sześciomiesięcznym opóźnieniem, po drugie, dopiero po wniesieniu skargi, a nadto organ objął decyzją odszkodowanie jedynie za część zajętej nieruchomości. Oznacza to, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie został wykonany. Czyni to skargę zawierającą wniosek o wymierzenie grzywny całkowicie zasadną. Zasadę szybkości postępowania normuje art. 12 § 1 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z kolei, zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Określony dla Starosty Powiatu [...] termin załatwienia sprawy był dłuższy niż maksymalny termin ustawowy. Sąd wyznaczając okres 3 miesięcy brał pod uwagę zarówno skomplikowany charakter sprawy, jak i zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ, gdyby podjął prawidłowe działania w sprawie, miałby dostatecznie dużo czasu by doprowadzić do końca trwające 4 lata postępowanie. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2006 r. złożył Starosta [...], wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik Starosty na zasadzie art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił zaskarżonemu wyrokowi obrazę przepisów prawa materialnego – art. 73 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie o stwierdzenie przejęcia na własność nieruchomości zajętej po drogę publiczną wszczynane jest na wniosek starosty, oraz że ustalenie odszkodowania przez starostę może nastąpić bez wcześniejszej decyzji wojewody o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego, a w konsekwencji obciążenie Starosty [...] odpowiedzialnością za niewydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość, pomimo że wobec braku decyzji Wojewody Łódzkiego o stwierdzeniu przejścia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa przed upływem terminu wyznaczonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie sygn. II SAB/Łd/34/05 Starosta [...] nie mógł orzec o przyznaniu skarżącym odszkodowania nawet co do części nieruchomości o powierzchni 540 m2, a w pozostałej części nieruchomości objętej wnioskiem z uwagi na niewydanie decyzji przez Wojewodę Łódzkiego nie może orzec o odszkodowaniu również w chwili obecnej. Zarzucił również naruszenie art. 73 ust. 4 ustawy poprzez pominięcie przy ocenie prawidłowości i terminowości załatwiania sprawy przez starostę faktu, że odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę wypłaca się według zasad dotyczących wywłaszczania nieruchomości, które dają stronie postępowania szerokie możliwości kwestionowania wycen dokonywanych na zlecenie organu, z których to uprawnień skarżący w szerokim zakresie korzystali, co wprawdzie postępowanie przedłużało, jednak nie z winy Starosty [...]. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił prawidłowo, że E. L. i H. S. wystąpili wnioskiem o przyznanie odszkodowania a w dalszej części stwierdzono, że w dniu 22 listopada 2005 r. Starosta wystąpił do Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego "z wnioskiem o nabycie na własność części nieruchomości". Należy podnieść, że zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z wnioskiem o przyznanie odszkodowania występują właściciele nieruchomości i ten wniosek wszczyna również postępowanie, w którym wojewoda wydaje decyzję stwierdzającą przejście własności nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, które to przejście następuje z mocy samego prawa. Nie ma zatem "wniosku o nabycie na własność części nieruchomości". Starosta [...] po wpłynięciu wniosku H. S. i E. L. przystąpił do modernizacji ewidencji gruntów obejmującej między innymi nieruchomość powodów, co pozwoliłoby na ustalenie powierzchni podlegającej przejęciu. Dopiero zakończenie tego postępowania dawało wojewodzie możliwość wydania decyzji stwierdzającej nabycie własności nieruchomości przez Powiat [...], a po tym jak decyzja owa stała się ostateczna Starosta mógł w drodze decyzji ustalić odszkodowanie za nieruchomość. Poza sporem jest, że Wojewoda Łódzki wydał 30 grudnia 2005 r. decyzję jedynie częściową – co do działki o powierzchni 540 m2 i stała się ona ostateczna dopiero 15 maja 2006 r. (na skutek odwołania wniesionego przez wnioskodawców). Dopiero od tej daty (a właściwie od zwrotu przez organ odwoławczy akt sprawy) Starosta [...] mógł przystąpić do ustalania odszkodowania za nieruchomość i to jedynie w tej części, w jakiej stwierdzono przejście prawa własności do niej na Powiat [...]. Wnioskodawcy nie wnieśli jednak skargi na bezczynność wojewody i nie zarzucili mu bezzasadnego braku rozpoznania całego ich wniosku oraz bezzasadnego ograniczenia decyzji tylko do działki o powierzchni 540 m2, pomimo złożenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomość o powierzchni większej. Powyższe oznacza, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 października 2005 r. wyznaczający organowi trzymiesięczny termin do wydania decyzji nie mógł być zrealizowany z braku w dacie upływu wyznaczonego terminu decyzji Wojewody Łódzkiego o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości, poprzedzającej decyzję ustalającą odszkodowanie. Nie można rozsądnie zarzucać Staroście [...], że nie ustalił odszkodowania, jeśli nie mógł zrobić tego wcześniej, niż stała się ostateczna decyzja Wojewody Łódzkiego o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości przez Powiat [...] – choćby dlatego, że decyzja wojewody określa powierzchnię gruntu zajętego pod drogę, co ma znaczenie dla obliczania odszkodowania. Zdaniem pełnomocnika Starosty, wnioskodawcy bezzasadnie żądali ustalenia odszkodowania za działkę o powierzchni 1814 m2 w sytuacji, gdy decyzja Wojewody Łódzkiego odnośnie działki o powierzchni 540 m2 stała się ostateczna dopiero 15 maja 2006 r. a w pozostałej części w ogóle nie została wydana przez Wojewodę Łódzkiego decyzja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ocenia wykonanie przez Starostę [...] nałożonego przez Sąd obowiązku w oderwaniu od tego, czy obowiązek ten mógł zostać wykonany z uwagi na zaistnienie przesłanki ustawowej art. 73 ust. 3 wskazanej na wstępie ustawy, jaką jest wydanie decyzji przez Wojewodę. Stwierdzenie, że Wojewoda Łódzki rozstrzyga o przejściu własności na rzecz Powiatu w granicach wniosku Starosty jest niezasadne, gdyż wniosek złożyli skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny potwierdza to zresztą w następnym zdaniu uzasadnienia stwierdzając, że postępowanie administracyjne inicjował wniosek E. L. i H. S. Stwierdzenie, że "organ, gdyby podjął prawidłowe działania w sprawie miałby dostatecznie dużo czasu by doprowadzić do końca trwające 4 lata postępowanie" nie bierze w ogóle pod uwagę faktu, że sprawę tę prowadzą kolejno dwa różne organy, przy czym starosta nie może działać szybciej, niż skończy działać wojewoda. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Dokonując oceny zasadności skargi kasacyjnej wniesionej przez Starostę Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 17 października 2006 r., o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za chybiony uznać należy postawiony zaskarżonemu wyrokowi w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia art. 73 ust. 3 i 4 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Przepisy te bowiem w sprawie, w której został wydany omawiany wyrok nie miały zastosowania. Wyjaśnić tylko trzeba, że przepisy art. 73 powołanej ustawy z 13 października 1998 r. dają podstawę do orzekania dwóm różnym organom. Wojewodzie, który po ustaleniu, że spełnione zostały przesłanki zawarte w ust. 1 art. 73 wydaje decyzję stwierdzającą przejście własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na rzecz Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego (art. 73 ust. 3), a ust. 4 art. 73 starostę upoważnia do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania z tego tytułu na rzecz byłego właściciela. Postępowanie odszkodowawcze prowadzone przez starostę jest następstwem postępowania toczącego się przed wojewodą. Starosta sam nie jest upoważniony do wypowiadania się w kwestii przejścia prawa własności nieruchomości w omawianym trybie, a co za tym idzie o odszkodowaniu może orzec dopiero po wydaniu przez wojewodę decyzji stwierdzającej, że nieruchomość stała się z mocy prawa własnością określonego podmiotu. Te kwestie jednak, jak zaznaczono, nie były – a nawet nie mogły być – przedmiotem badania Sądu w tej sprawie. Sąd rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie oparł na przepisach art. 154 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Według § 1 art. 154 cyt. ustawy w razie niewykonania wyroku uwzględniającego – jak w tym przypadku – skargę na bezczynność strona po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Kiedy strona skorzysta z tej możliwości i wystąpi do Sądu ze skargą o wymierzenie organowi administracji grzywny Sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym bada czy organ nie wykonał wyroku Sądu uwzględniającego skargę na bezczynność oraz czy strona wezwała na piśmie organ do wykonania tego wyroku. W razie spełnienia warunków określonych w art. 154 § 1 Sąd obowiązany jest wymierzyć organowi grzywnę. W rozpoznawanej sprawie obie wymienione wyżej przesłanki zostały spełnione. Organ bowiem nie wydał decyzji w przedmiocie odszkodowania w terminie zakreślonym mu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 5 października 2005 r. sygn. akt II SAB/Łd 34/05, a E. L. i H. S. – będący stronami w sprawie wystąpili do organu pismem z 29 maja 2006 r. w nawiązaniu do omawianego wyroku z żądaniem wydania decyzji o odszkodowaniu za grunt o pow. 1814 m2 zajęty pod drogę powiatową. Miał zatem Sąd I instancji podstawy do wymierzenia Staroście Powiatu [...] grzywny za niewykonanie wyroku z 5 października 2005 r., przy czym w świetle unormowania zawartego w art. 154 § 3 wymierzeniu grzywny nie stoi na przeszkodzie fakt, że organ po wniesieniu przez stronę skargi o ukaranie grzywną wydał decyzję częściowo załatwiającą sprawę odszkodowania. Nastąpiło to bowiem już po upływie terminu wyznaczonego przez Sąd do wydania decyzji a następnie po wniesieniu skargi o ukaranie i do tego decyzja nie odnosi się do całości żądania wniosku o odszkodowanie. Mamy tu więc do czynienia jak słusznie zauważył to Sąd I instancji z niewykonaniem wyroku w rozumieniu art. 154 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślić należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 5 października 2005 r. zobowiązujący Starostę Powiatu [...] do określonego działania nie został w sposób prawem przewidziany podważony. Nie została wniesiona od niego skarga kasacyjna. Zatem sądzić trzeba, że organ, do którego zalecenia wzmiankowanego wyroku były skierowane uznał słuszność stanowiska Sądu i przyjął wyrok do wykonania. Przedstawiona zaś w skardze kasacyjnej argumentacja nie pozostaje w bezpośrednim związku z przedmiotem niniejszej sprawy. Powyższe prowadzi do wniosku, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prawa nie narusza. Z tego względu na podstawie art. 184 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.